A história dos Planos no Brasil

Em seu livro Sapiens: Uma breve história da humanidade, Yuval Harari apresenta como o Homem, a partir de um “animal insignificante”, se transformou em um ser social dotado de linguagem complexa e maneira de pensamento sem precedentes. A passagem crucial, que emancipou o homem enquanto um ser vivente em bandos para um corpo social, foi a de caçador e coletor para, com o domínio da agricultura, uma sociedade complexa.

O argumento de Harari é o de que a sociedade humana evoluiu a partir do desenvolvimento de uma forma de cooperação eficaz, baseada em mitos. Essa evolução se deu, portanto, pela via da evolução cultural, contornando o funil apertado da evolução genética pelo qual estão submetidos as outras espécies.

Descobrindo que a semente de um cereal ou fruto é o gerador da planta, seus ciclos de crescimento e desenvolvimento, a importância do sol e da chuva, etc., o Homem passou a desenvolver instrumentos e mecanismos para se prevenir de imprevistos que ameaçassem a replicação do coletivo. Surge, portanto, instrumentos como a irrigação, o estoque, a moeda etc. Dessa forma, planejar se torna essencial e surge como uma prática inevitável desse novo modelo de sociedade.

No Brasil, o planejamento estatal sempre esteve associado à questão do desenvolvimento e incentivo à industrialização. E é possível subdividir as ideias com a ação em seis períodos: 1) de 1889 a 1929, as origens do planejamento; 2) de 1930 a 1945, estruturação do planejamento; 3) de 1950 a 1963, planejamento desenvolvimentista; 4) de 1964 a 1979, planejamento autoritário; 5) de 1980 a 1994, crise no planejamento; 6) de 1995 a 2002, planejamento gerencialista.

O ponto de partida aqui é a proclamação da república e o fim da monarquia do Império Português. No âmbito do planejamento, a chamada Primeira República (1889-1930) é marcada, de modo geral, pela não ação consciente do Estado para corrigir problemas ou para desenvolvimento, salvo pelas atuações pontuais para salvar a indústria cafeeira, que cristalizava o principal motor da economia agroexportadora brasileira daquele período.

Essa não-intervenção pode ser justificada pela influência da doutrina liberal que vigorou até a Crise de 1929 e por um patrimonialismo que caracterizava o Estado brasileiro naquele período, mas também por uma ausência quase completa de quadros técnicos que atribuíssem a mínima racionalidade às ações coordenadas do Estado. Dessa forma, as ações eram mais reativas do que ativas, tentando corrigir as distorções causadas pelos incentivos à economia cafeeira do período.

A partir de 1930, com o fim da Primeira República, marcada pela alternância de poderes entre mineiros e paulistas na presidência (Política Café-com-leite), assume um gaúcho, Getúlio Vargas, e a economia brasileira passa, então, a crescer com uma forte intervenção do Estado, que compatibilizava a modernização das técnicas de planejamento e crescimento do quadro técnico capacitado. E a máquina pública vai se tornando menos débil.

Em 1938, Vargas cria o Departamento Administrativo do Setor Público (DASP), com a função de gerenciar a máquina pública e estruturar cargos e carreiras sob os valores meritocráticos. Os estudos do Departamento dão origem a importantes projetos, como a Companhia Vale do Rio Doce, a Petrobras, a Eletrobrás, o BNDE (atual BNDES) etc. Além de fomentar a elaboração do Plano Salte (Saúde, Alimentação, Transporte e Energia) de Dutra, em 1947.

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Na década de 1950, o Brasil assiste a uma era de ouro do planejamento, que dá ao Estado um papel mais relevante e permanente, como os estudos desenvolvidos pela Comissão Mista Brasil-Estados Unidos e o Grupo Misto Cepal-BNDE, que culmina no Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, em 1956. A economia passa a se tornar cada vez mais planificada.

Celso Furtado, em 1962, inaugura o Ministério do Planejamento, que passa a ter uma pasta dedicada à intervenção consciente e coordenada do Estado. O contexto em que João Goulart herda a cadeira da presidência de Jânio Quadros era de estagnação econômica somada com inflação, e dá origem ao Plano Trienal, que combinava uma série de reformas e tinha o objetivo de identificar e combater as causas dos desequilíbrios e estrangulamentos e tratava das perspectivas da economia brasileira.

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O Golpe Militar de 1964 depõe João Goulart, e o projeto de retomada do crescimento é conseguido através do Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG), em 1964. O Plano contemplava uma reforma administrativa, tributária e financeira, acertar o déficit da balança de pagamentos, além de uma reforma bancária com a criação do Banco Central, do Banco Nacional de Habitação e do Sistema Financeiro de Habitação, lançaram as bases para um exponencial crescimento econômico entre 1967 e 1973, conhecido como “Milagre Econômico Brasileiro”.

Após 1973, data do Primeiro Choque de Preços do Petróleo, que pôs fim ao vertiginoso crescimento econômico brasileiro, Médici lança o Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), seguido pelo II PND de Geisel, que contemplava assuntos de interesse nacional como a autossuficiência energética, com o desenvolvimento do PROALCOOL (Programa Nacional do Alcool). Os Planos têm seu fim em 1979, mas seus resultados econômicos são percebidos até 1982, quando abre-se um novo período de liberalismo econômico, pautado, principalmente, pela alta dívida externa contraída no período anterior e agravadas com o Choque de Juros da economia americana.

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A chamada Década Perdida é representada por um redirecionamento dos esforços em direção ao planejamento para o combate da inflação galopante e, passa a se preocupar com questões de curto prazo.

Os planos nesse período buscaram a estabilidade da moeda brasileira: Plano Cruzado (1985), Plano Cruzado II (1986), Plano Bresser (1987), Plano Verão (Cruzado Novo, 1988) e Plano Collor (1990). A estabilização da moeda doméstica só foi alcançada com o Plano Real (1994).

“Sintomático dessa situação é o movimento de migração de poder que se dá do então Ministério do Planejamento para o Ministério da Fazenda, com especial ênfase ao fortalecimento de estruturas do Estado destinadas ao gerenciamento da moeda, do gasto público e da dívida pública” (CARDOSO JR., 2011).

A Constituição Federal de 1988 sacramenta um conjunto de diretrizes de planejamento que contempla iniciativas de curto, médio e longo prazo e vincula-se a restrições e imposições orçamentárias. As diretrizes de planejamento se cristalizam nos Planos Plurianuais (PPAs), que passam a configurar um processo de ação estatal contínuo com menor redução das ações discricionárias, se comparada com os períodos anteriores.

Os PPAs são elaborados de 4 em 4 anos e têm na sua concepção a ideia de um processo contínuo e pouco disruptivo da ação estatal (nos PPAs o primeiro ano de gestão de determinado presidente é sempre executado como o último ano de planejamento do presidente antecessor) e de junção entre orçamento do plano e sua execução (instrumentos como a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e a LOA (Lei Orçamentária Anual) foram criados para operacionalizar os planos).

Em 2010, no final do governo Lula II, o Plano Brasil 2022 foi lançado e apresentou metas ambiciosas para serem concluídas em 2022, como a erradicação do analfabetismo, da miséria e da desnutrição, redução das disparidades sociais, de gênero e racial, e aumento dos investimentos em transportes públicos. No entanto, tais metas seriam alcançadas através de um crescimento médio de 7% ao ano a partir de 2010. Como se sabe, a média do crescimento de 2011 a 2014 foi de 2,13 e, em 2015 e 2016, apresentou variação negativa. Portanto, essas metas se tornaram praticamente impossíveis.

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O Plano Brasil Maior, apresentado em 2011, por Dilma Rousseff, era específico para o setor industrial brasileiro e objetivava o aumento de sua produtividade. Dentre as medidas, estava a desoneração da folha de pagamento para setores que empregam grande volume de mão de obra e o desconto de impostos quando da aquisição de máquinas e equipamentos para a indústria. As metas incluíam o aumento dos investimentos em capital fixo, elevação do gasto com ciência e tecnologia e aumento da participação da produção industrial no PIB. Apontada por especialistas como importante elemento responsável pelo impeachment da presidente, as metas passaram longe de serem alcançadas. Com Michel Temer, o governo passou a se responsabilizar por reformas liberalizantes sob a égide d’A Ponte para o Futuro.

Dessa forma, tem-se que o planejamento como técnica tem se estabelecido no Brasil como instrumento para se pensar o futuro desde 1930, com um ínterim na década de 1980, causado pela instabilidade característica do período. As técnicas têm se aperfeiçoado e a importância do planejamento de longo prazo dentro da máquina pública também. Por isso, em época de eleição, como agora, se faz de suma importância a análise dos planos de governo que levam em conta o planejamento de longo prazo. Para tanto, medidas como a PEC do Teto dos Gastos impedem qualquer política de aumento do investimento, por exemplo.

Além disso, vislumbra-se em apenas um candidato à eleição este ano a proposição de um Plano Nacional de Desenvolvimento, que compartilha uma visão holística do desenvolvimento econômico, considerando não só o mercado interno, mas a necessidade de se posicionar frente ao comércio exterior enquanto exportador de produtos de maior valor agregado e não só de commodities.

Iago Silva

Mestre e doutorando em Economia do Desenvolvimento pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul

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*As ideias contidas nos textos traduzirão as opiniões/pensamentos do autor, não de todos os membros do grupo.

Cardoso Jr.  – http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/TDs/td_1584.pdf

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Qual a situação da Previdência Social no Brasil?

Nos últimos anos muito se tem discutido sobre a reforma da previdência no Brasil. Se nas eleições de 2014 esse era apenas um tema a mais entre os tantos observados, dessa vez essa é uma das reformas mais esperadas, e por ter impacto na vida de todos os brasileiros, também é uma das mais polêmicas.

Com a aproximação das eleições, esse texto tenta elucidar alguns dos principais  desafios que serão postos para a sociedade brasileira em um futuro próximo. Para tanto levantaremos algumas questões principais.

Devemos considerar que a previdência brasileira se divide em duas: O Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), que compreende todos os servidores públicos federais, sejam professores de Universidades e Institutos Federais, Judiciário, Política Federal, Legislativo, enfim todos os servidores que são contratados conforme a Lei 8112/1991, conhecido por Regime Estatutário. Os demais trabalhadores do Brasil contribuem e abarcam o Regime Geral de Previdência social (RGPS), ou seja, todos os trabalhadores contratados de acordo com a CLT.

Existe Déficit (rombo) no RGPS?

A resposta para uma questão tão simples é mais complexa do que parece. É importante frisar que há diferenças temporais a serem discutidas. Se considerarmos os últimos anos, e apenas as receitas previdenciárias, sim, há déficit no RGPS. Conforme o gráfico apresentado abaixo, as Receitas previdenciárias são menores que os benefícios pagos aos trabalhadores aposentados, o que resulta em um saldo negativo.

Esse saldo negativo é registrado há muito tempo, pela série histórica, desde 2001. Entretanto, deve-se considerar que houve melhora no resultado do saldo negativo entre 2007 e 2014. Não é coincidência, já que nesse período houve aquecimento e expansão da formalização no mercado de trabalho, na esteira dos elevados indicadores de crescimento do PIB registrados nesse período, principalmente entre 2009 e 2011.

Por outro lado, a partir de 2014, com a piora da atividade econômica e aumento abrupto na taxa de desemprego, há deterioração nas contas previdenciárias. Enquanto a concessão de benefícios continua sua trajetória ascende, a arrecadação de receitas cai vertiginosamente, resultado em rápida piora no saldo das contas do RGPS. O Déficit se expande.

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Fonte: Ministério da Fazenda. Dados a preços constantes (Valores Jun/2018)

Porém, há outros fatores a serem considerados. Conforme já apresentado por alguns pesquisadores, o RGPS faz parte da seguridade social, que deve ser sustenta por alguns impostos específicos, de acordo com normas constitucionais e outras legislações. Dentre esses impostos estão o Cofins (Contribuição para Financiamento da seguridade Social) e o CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido). Ambos esses impostos estão vinculados ao sistema de seguridade social brasileiro (consequentemente ao RGPS), auxiliando em seu financiamento. Entretanto, devido a desvinculação de receitas da união, legislação que permite desvincular receitas orçamentárias, destinando-as para outros fins que não aqueles previstos em lei inicialmente, as receitas desses impostos têm se destinado a outras contas do Governo.

Considerando o que foi arrecadado com Cofins e CSLL, o saldo das contas previdenciárias se altera: de negativo, conforme o gráfico acima, passa a ser positivo, conforme gráfico abaixo. O saldo consiste na somatória das receitas previdenciárias do RGPS com o Cofins e CSLL menos o benefícios pagos.

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Esse resultado, mais uma vez, também é influenciado pela crise de 2014-2016. A queda na atividade econômica gerou queda na arrecadação dos impostos (Cofins e CSLL?)), somado ao fato que o aumento do desemprego reduziu a arrecadação previdenciária por parte dos trabalhadores do RGPS. Importante salientar que ainda que o saldo tenha registrado queda importante após 2013 ele se mantém positivo.

Há que se considerar que ambos esses tributos, Cofins e CSLL, se destinam ao financiamento da seguridade social. Mesmo se as DRUs fossem revogadas, esses impostos seriam utilizados para cobrir o financiamento de toda a seguridade social, e não apenas da previdência social. É bom lembrar que de acordo com a Constituição Brasileira de 1988, a Seguridade Social compreende a Previdência Social, mas também a Saúde (via SUS) e a Assistência Social. Dessa forma, ao utilizar todos os recursos desses impostos para pagar as contas da previdência os outros dois pilares da seguridade social teriam financiamento inviabilizado.

Seria necessário considerar os orçamentos da saúde e assistência social para entendermos a composição das contas da previdência com maior detalhamento. O fato é que o Brasil gasta demais com previdência quando comparado com outros países. Embora sejamos uma sociedade ainda jovem (média de idade do brasileiro é de cerca de 31 anos, segundo o IBGE) e que vai permanecer jovem por mais duas décadas, gastamos o mesmo com previdência que alguns países com população mais madura. Em grande parte, isso se deve a aposentadorias precoces e ao elevado nível de reposição dos salário anterior do trabalhador. Como a distribuição de renda brasileira é péssima, essa lógica acaba se reproduzindo no sistema previdenciário. Conjunturalmente também é registrado aumento os pedidos de aposentadoria em decorrência da possível reforma a ser realizada.

E quanto ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS)?

Os servidores públicos tem um regime próprio de previdência, com regras próprias. De certa maneira, um juiz que ganha mais de 30 mil reais, ao se aposentar continuará ganhando esse mesmo valor até morrer. Porém, diferentemente do RGPS, no RPPS, o mesmo juiz aposentado deverá continuar contribuindo para a previdência mesmo depois de aposentado.

Devido ao teto muito elevado desses servidores, pressões para reformas ocorrem desde os anos 1990. Em 2003 o então presidente Lula, por meio de articulação no congresso, aprovou uma nova legislação, que acabou sendo implantada apenas 10 anos depois pela sua sucessora Dilma Rousseff, em 2013. Essa votação, à época, acabou gerando desgastes com a base do PT no Congresso, ocorrendo dissidências entre elas, a que gerou a fundação em 2004 do Partido Socialismo e Liberdade (PSOL).

Essa reforma, implantada de vez por Dilma, propôs que todos os servidores ingressantes no serviço público a partir de 2013 tivessem direito ao mesmo teto do RGPS (atualmente cerca de 5 mil reais) e, que contribuíssem de acordo com esse teto. Assim não haveria grandes diferenças entre o regime dos servidores e dos trabalhadores da iniciativa privada. É possível prever batalhas judiciais dos servidores ingressos entre 2003 e 2013, devido a aprovação da legislação ter ocorrido em 2003 mas as mudanças só terem sido observadas a partir de 2013.

Também é notável que o mesmo partido que realizou a reforma mais forte da previdência não preveja em seu programa de governo, para essas eleições, nenhum outro tipo de reforma.

Qual é o futuro da previdência?

Dito tudo até agora, podemos considerar que a previdência social brasileira é desigual, possui dois diferentes regimes de previdência, e apesar de uma recente convergência, os servidores que ingressaram no servido público antes de 2003 terão benefícios (e regalias) que não condizem com a realidade da maioria dos brasileiros.

Devemos considerar que a sociedade brasileira sempre se caracterizou por mudanças rápidas, e isso está sendo observado nesse momento. Dessa forma, é necessária reformas na previdência, que devem acontecer de maneira gradual, para que as contas sigam ajustadas e o peso não recaia sobre uma única geração, agora ou no futuro.

Como o sistema de previdência escolhido pelo Brasil propõe que as gerações mais jovens contribuam para o pagamento das aposentadorias das gerações mais velhas, seria necessário um aumento constante da população, e uma taxa de fertilidade ao menos no nível de reposição. Ou ganhos sustentáveis de produtividade, mas nenhum desses dois tem sido registrados recentemente.

A taxa de fecundidade, ou fertilidade, é aquela que mostra o número de nascidos vivos para cada mulher. Consideramos que para manter uma população com crescimento zero essa taxa deve ser de 2,1, ou seja, 2,1 filhos por mulher. É impossível alguém ter 0,1 filho, mas consideramos isso, pois uma parcela pequena da população pode não chegar a idade reprodutiva ou ser infértil.

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O gráfico acima apresenta os dados para Brasil, Argentina, Índia, México e o Mundo. Percebemos que o Brasil tinha uma das mais elevadas taxas, mais de 6 filhos por mulher no início dos anos 1960. Índia e México também tinham taxas muito elevadas, típicas de sociedades que estão passando por uma explosão populacional. As taxas de todos esses países caíram com o decorrer do tempo, chegando a nível de 3 filhos por mulher no final da década de 1980 no Brasil, Argentina e México.

Nesse nível de taxa de fertilidade, entre 3 e 2,1 não há mais explosão população, mas um crescimento com taxas mais moderadas, em que a maioria dos países em desenvolvimento ficam cerca de 30 anos nessa faixa. De acordo com previsões do IBGE nos anos 1990, que projetavam que o Brasil seguiria nessa faixa por cerca de 30 anos, propunha que a população brasileira chegaria a cerca de 270 milhões na década de 2060, onde ocorreria a estabilização, e a partir da década de 2070 a população começaria a decair. Essa transição demográfica, com queda da população já está sendo registada em países europeus, como Ucrânia, Alemanha, Espanha e Portugal.

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O dados registaram que a taxa de fertilidade chegou a nível de reposição já em 2003, enquanto os pares como México e Argentina e Índia apenas devem chegar no início dos anos 2020. Ao mesmo tempo, entre 2003 e 2016 houve um “mergulho” da taxa de fecundidade, que atualmente é de cerca de 1,7 filho por mulher no Brasil.

Atualmente, a projeção para a população brasileira é que chegaremos ao pico de pouco mais de 230 milhões de habitantes em meados da década de 2040, e a partir de então iniciaremos a tendência de queda da população. Seremos, já em 2050, um país de velhos, e no final deste século teremos menos brasileiros que temos em  2018.

Isso deixa evidente que as gerações dos anos 1980 e 1990 foram as mais populosas no Brasil.  Já que a quantidade de nascidos vivos diminuem a cada ano a partir de meados dos anos 2000, a quantidade futura de trabalhadores capazes de suportar o peso das contribuições previdência será menor.

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Esse rápido processo de envelhecimento da população brasileira impõe desafios que devem ser enfrentados desde já. Embora haja um possível déficit da previdência nesta década, ele está mais ligado a crise econômica que ao envelhecimento propriamente dito. Assim seria necessário medidas de curto prazo para resolver esse problema, como aumento do nível de emprego formal e da atividade econômica. Já o problema da mudança demográfica será um dos grandes desafios brasileiros para o século XXI, e que deve ser tratado com uma estratégia de longo prazo.

Propostas diversas têm sido apresentadas pelos candidatos à presidência em 2018, e devem levar em consideração essa diferença, entre o que pode ser feito a curto e a longo prazo. Veremos em texto futuro como essas propostas se fundamentais.

Marcelo

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**As ideias contidas nos textos traduzirão as opiniões/pensamentos do autor, não de todos os membros do grupo.