Banco Central Autônomo?

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No dia 11 de abril, no evento de comemoração dos 100 dias de governo, foi enviado para o congresso um projeto de lei complementar que dá autonomia ao banco central. Segundo o governo, a intenção é “assegurar que o Banco Central continue desempenhando esse papel de maneira robusta e com segurança jurídica” EBC.  Mas o que isso significa? Haverá ganhos de produtividade e eficiência na economia como defende o governo?

Primeiro vamos compreender o que é o Banco Central e quais suas funções.

O Banco Central brasileiro tal como está desenhado tem a função de Emissor de Papel-Moeda e Controlador da Liquidez, Emprestador de última instância, Banqueiro dos bancos, Regulador do Sistema Monetário e Financeiro e Depositário das Reservas Internacionais.

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Fonte: Carvalho (2008).

O Banco Central brasileiro é uma criação relativamente nova quando comparado com outras instituições mundo afora que desempenham as mesmas funções. Foi só na ditadura militar, no ano de 1964, que a política monetária deixou de ser atribuições da SUMOC, do Banco do Brasil e do Tesouro Nacional e passou a ser executado por um órgão apenas. O Banco do Brasil continuou influenciando a política monetária até o ano de 1986, através da conta movimento, mas desde então a operação de compra e venda de títulos é realizada pelo BACEN.

Na prática, um banco central independente teria seus diretores nomeados pelo presidente da República que seriam sabatinados pelo Senado, como já é atualmente. No entanto, o término de seus respectivos mandatos nunca coincidiria com o do chefe do Executivo para assegurar sua liberdade de ação.

Dentre as teorias que propõem a autonomia do banco central, existem duas não excludentes entre si. A mais influente diz que a autonomia do órgão deve ocorrer por uma falta de credibilidade da política monetária quando este persegue a estabilidade de preços. Esta falta de credibilidade seria resultado de uma busca discricionária de objetivos que conflitam com a estrita estabilidade de preços. Portanto, delegando esse objetivo a um ente sem a interferência governamental, a credibilidade da política seria alcançada e essa teria eficácia plena na busca por estabilizar a inflação.

Os mecanismos de política monetária já foram expostos em artigo nesse Blog. Clique aqui para ler mais como esta opera.

Uma outra abordagem diz respeito à flutuação econômica que decorre do clico econômico político. Isto é, segundo a teoria, o governo faria uso de diferentes tipos de políticas ao longo do mandato do tipo stop and go com finalidades eleitorais. Ou seja, o policy maker (o responsável por realizar a política econômica) buscaria o aumento do emprego e da renda, considerando esse um resultado mais importante que a credibilidade das regras monetárias. Dessa forma, as políticas restritivas e expansionistas afetariam sobremaneira as variáveis mais relevantes, como inflação, PIB e taxa de desemprego. E, portanto, dando a independência ao órgão, este estaria livre da interferência política e poderia perseguir os melhores resultados de forma independente das trocas de governo.

Todas essas teorias que defendem que a política monetária deve ser liderada por um órgão autônomo e crível defendem que esta não é capaz de afetar o produto (PIB) no longo prazo. Isto é, os indivíduos com expectativas racionais ao saber que o governo fará uma política monetária logo anteciparão seus movimentos e não haverá resultados em variáveis reais (desemprego e produto) apenas afetará variáveis nominais, como o nível de preços.

O argumento por trás da teoria que defende a autonomia do banco central reside no fato de um suposto aumento de credibilidade na condução da política monetária, reduzindo, assim, o viés inflacionário que os policy makers inerentemente teriam. Mas qual a relação entre banco central autônomo e maior estabilidade de preços?

A estabilidade de preços no Brasil já foi um grande problema. Herança dos governos militares, o Brasil enfrentou a crescente inflação entre os anos de 1985 e 1994 com diferentes planos de estabilização, que previam desde o congelamento dos preços no Plano Cruzado até a ancoragem cambial no Plano Real. Após a crise de 1999, a política do câmbio fixo foi abandonada e o tripé macroeconômico passou a ser o balizador da política monetária no País.

A história do Tripé Macroeconômico, bem como sua operacionalização já foram expostos em artigo nesse Blog. Clique aqui para ler mais.

A compreensão de como funciona o tripé macroeconômico é de suma importância porque é a partir de sua implementação, em 1999, que a autonomia do Banco Central é colocada em discussão, como um arcabouço institucional complementar.

O tripé macroeconômico no Brasil se inspirou no modelo do Banco Central da Inglaterra e tem como objetivo a estabilidade de preços, materializada em uma meta de inflação, e tem a taxa de juros como principal instrumento de controle (já partindo da noção de que a inflação é um fenômeno do lado da demanda). Já o modelo do Federal Reserve (Fed), o Banco Central Norte-Americano, tem como objetivo não só a estabilidade de preços mas também a busca pelo pleno emprego.

A implementação do tripé macroeconômico, ao impor uma meta de inflação, busca fundamentalmente a diminuição do poder discricionário dos governos, isto é, dar credibilidade à política por meio das expectativas dos agentes.

Não há evidências conclusivas na literatura da relação entre o grau de independência do banco central e estabilidade de preços. No Japão, por exemplo, o Banco Central não é na prática independente e a taxa de inflação é historicamente baixa, ou nos Estados Unidos que possuem Banco Central independente, mas este persegue preços estáveis e pleno emprego.

Uma questão, portanto, surge: após a adoção de uma política monetária independente por parte de um órgão autônomo, a estabilidade de preços é alcançada por que ela tem maior credibilidade ou por que o controle da inflação recebeu maior peso em relação aos outros objetivos, como menor desemprego, por exemplo? Além disso, pode acontecer de haver uma incompatibilidade entre a gestão da política monetária e as outras funções típicas do Banco Central, elencadas acima.

Outras questões se impõem: a inflação da economia brasileira tem quais fontes? Isto é, o quanto uma política monetária sem credibilidade causa de aumento na inflação? O quanto a população em geral ganharia com a estabilidade de preços caso o banco central se tornasse independente e o controle da política monetária mais crível?

A abordagem convencional enxerga a inflação como uma variável afetada pela demanda, limitando a política de estabilização a poucos instrumentos (basicamente a taxa de juros). Por outro lado, a corrente alternativa argumenta que elementos do lado da oferta também exercem influência na inflação, tal como a distribuição de renda, conflito de grupos sociais e a taxa de câmbio, que impacta os preços relativos.

Os mecanismos de política cambial já foram expostos em artigo nesse Blog. Clique aqui para ler mais.

Em uma abordagem alternativa, autores propõem a estabilidade macroeconômica, em que a política econômica deve procurar reduzir as incertezas inerentes à economia. Dessa forma, buscando objetivos diferentes como aumento da renda, do emprego e estabilidade de preços, o policy maker faria uso não só da política monetária, mas também a fiscal, cambial e salarial). Portanto, é fundamental a coordenação de políticas.

Os mecanismos de política fiscal já foram expostos em artigo nesse Blog. Clique aqui para ler mais.

Para outras discussões, ler Pelegrini (2003), De Paula (2004) e Mendonça (2018).

Iago Luiz da Silva
Doutorando em Economia na Universidade Federal do Rio Grande do Sul

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**As ideias contidas nos textos traduzirão as opiniões/pensamentos do autor, não de todos os membros do grupo.

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A Reforma da Previdência do governo Bolsonaro: prós e contras

Desde meados de 2013, há no país uma permanente discussão sobre a previdência brasileira, em geral, envolvendo argumentos que, em sua maioria, não atacam o problema fundamental. Nesse sentido, abordaremos aqui alguns pontos principais sobre esse tema, como: quais os argumentos mais recorrentes para quem a defende; porque de sua necessidade; e, quais foram os resultados da previdência brasileira até aqui.

O argumento do déficit público

A maior parte dos argumentos a respeito da necessidade de uma reforma da previdência está ancorado nas finanças públicas, em grande medida, no impacto que as contas da previdência social têm sobre os gastos do governo. Dado o elevado gasto com pagamento de benefícios previdenciários e o acesso relativamente precoce à aposentadoria por uma parcela da população, a perspectiva é de que a imposição de uma idade mínima para acesso aos benefícios poderia corrigir parte do problema

Com a redução do déficit previdenciário os gastos públicos cresceriam de modo menos intenso, possibilitando tanto o cumprimento da regra do novo regime fiscal (teto de gastos), bem como possibilitaria a estabilidade da relação dívida/PIB. De acordo com os defensores dessa proposta, a reforma melhoraria as expectativas dos agentes econômicos, possibilitando aumento de investimentos e uma consequente retomada da atividade econômica no Brasil.

O argumento da não-reforma 

Muito se discute sobre a real necessidade da reforma. Defensores de que ela não é necessária no momento sustentam a tese de que a previdência é na verdade superavitária. Para tanto, deve ser considerada a capacidade de arrecadação de impostos que deveriam ser dirigidos à seguridade social, mas que devido a mecanismos de desvinculação de receitas acabam sendo direcionados a outras finalidades. Destacam-se nesse grupo os defensores da “auditoria cidadã da dívida”, que argumentam que as contribuições e os impostos ligados a previdência têm a capacidade de sustentar o sistema.

Mesmo que tal interpretação seja factível, e que a atual situação da previdência seja resultado do desemprego e crescente trabalho informal, não há entre os defensores da não-reforma, discussão mais detalhada sobre o futuro da previdência, ou sobre como o sistema irá se organizar nos próximos trinta anos, por exemplo.

Algumas escolhas brasileiras 

Com a redemocratização na década de 1980 o Brasil fundou um novo pacto social, expresso na Constituição Federal de 1988. Mais que um conjunto de leis, esse documento apresenta a forma como a sociedade brasileira projeta seu futuro, e nesse sentido ficou conhecida como a “Constituição Cidadã”.

Os caminhos propostos e a serem seguidos na Constituição de 1988 exigiram ao longo do tempo maiores gastos sociais, como em educação pública e em um sistema de seguridade social aos moldes dos observados em países europeus. No Brasil, o sistema de seguridade seria dividido entre a assistência social para pessoas em situação de vulnerabilidade, um sistema universal de saúde público e gratuito e um sistema de previdência social. Destes, apenas o último seria passível de contribuições compulsórias, ou obrigatórias, para que o cidadão pudesse ter acesso a seus benefícios: aposentadorias e pensões. Os outros, a assistência social e a saúde são financiados a partir de fontes múltiplas.

No decorrer das três décadas seguintes, foi observado no Brasil um forte crescimento no acesso a previdência social, seja para os trabalhadores rurais ou para os urbanos. A assistência social, por meio da Lei Orgânica da Assistência Social, promoveu, via Benefício de Prestação Continuada, acesso a renda mínima através de um salário mínimo para idoso sem condições de prover sua própria manutenção ou pessoas com deficiência de longa duração.

Como resultado dessa política, segundo o IBGE, apenas cerca de 7% da população com mais de 65 anos está em situação de pobreza. Quando comparado com as demais faixas etárias os dados não são tão favoráveis:  cerca de 43% da população entre 0 e 14 anos se encontra em situação de pobreza, e para aqueles entre 15 e 29 anos, a pobreza atinge 30% da população.

Por outro lado, os esforços em educação, também uma prioridade imposta pela Constituição, foram responsáveis por promover ampliação do acesso ao ensino fundamental para a geração de brasileiros nascidos na década de 1990, o que contrasta com as gerações anteriores. Dados da PNAD reforçam que metade (51%) da população brasileira com mais de 25 anos tem apenas ensino fundamental completo, e apenas menos de 20% ensino superior. Ainda que a taxa de escolarização entre adolescentes de 15 a 17 anos tenha sido de aproximadamente 88%, apenas 69% estão cursando o ensino médio, de acordo com a PNAD Contínua (2017).

Previdência social: A discussão inter geracional 

O sistema previdenciário brasileiro se baseia na solidariedade inter geracional: gerações mais jovens contribuem para o sistema, ao mesmo tempo que essas contribuições são revertidas em benefícios pagos às gerações mais velhas. Nesse sentido há duas exigências para que o sistema seja sustentável à medida que aumenta a expectativa de vida da população: aumento contínuo da população fazendo com que haja maior proporção de contribuintes e menor de beneficiários e/ou que haja aumento contínuo da produtividade do trabalho com correspondente aumento de renda do trabalhador, o que possibilita maiores contribuições sem afetar a renda. Neste caso as aposentadorias também devem ser desvinculadas dos ganhos de produtividade, respeitando teto do INSS.

Entretanto, o Brasil tem apresentando problemas em atender ambas as exigências: a produtividade se encontra estagnada e não avançou nas últimas décadas, enquanto a população está crescendo em ritmo cada vez mais lento, dada a baixa taxa de fertilidade, que junto ao aumento da expectativa de vida tem causado um processo de rápido envelhecimento populacional.

Dado esse contexto, é perceptível os desafios futuros do Brasil. Nos próximos 30 anos deveremos nos tornar um país com população envelhecida. Mesmo que a Constituição de 1988 seja considerada a Constituição Cidadã, tivemos e ainda temos dificuldades em ampliar a educação e qualificação da força de trabalho, o que reduz o nosso potencial de crescimento, também falhamos em proteger nossas crianças e jovens da pobreza. Por outro lado, políticas de proteção da população idosa têm tido considerável sucesso.

O resultado desse saldo pode ser um problema muito difícil de se contornar no futuro, um problema que deverá explodir nas mãos das gerações futuras (os nascidos em meados dos anos 1980 para frente), nas próximas três décadas. Ao protegermos os idosos e falharmos na proteção de nossas crianças e jovens estamos arriscando nosso futuro.

A atual proposta 

Em resposta a esses desequilíbrios o atual governo elaborou uma proposta de reforma, que busca atacar desigualdades, mas que em grande medida se justifica apenas do ponto de vista de equilíbrio orçamentário. Alguns pontos devem ser destacados positivamente:

  1. Implementação de uma idade mínima e extinção da aposentadoria por tempo de contribuição, o que pode tornar a previdência menos desigual, uma vez que os trabalhadores que se aposentam por tempo de contribuição são aqueles que tem maior tempo de carteira assinada, e consequentemente mais ricos. Trabalhadores mais pobres já se aposentam por idade pois exercem mais atividades informais de trabalho, sem contrato CLT.
  2. Uma homogeneização dos regimes, ou seja, extinção entre os Regimes Próprios (dos servidores públicos) com os Regimes Gerais (dos trabalhadores CLT), o que torna as regras mais claras e idênticas para todos.
  3. Maior progressividade da alíquota de contribuição previdenciária, com mais alíquotas e valores mais elevados para aqueles servidores que ainda não se encaixam na reforma da previdência realizada pelo governo Lula em 2003, e implantada no governo Dilma em 2013.
  4. Redução para 60 anos do acesso ao benefício de prestação continuada (BPC), mesmo que em valor menor que um salário mínimo. Isso garante aumento da cobertura do sistema de assistência social.

Entretanto alguns pontos fracos, ou problemáticas, da reforma proposta exigem maior discussão. Destacamos:

  1.  Exigência de maior tempo de contribuição pelos trabalhadores de 15 para 20 anos, o que terá impacto maior para mulheres que sofrem mais com desemprego ou emprego informal, principalmente aquelas que decidem ter filhos.
  2. Possibilidade de implantação, no futuro, de um regime completo de capitalização, sem previsão de contribuição patronal. Ou seja, possibilidade de que os trabalhadores do futuro contribuam sozinhos para uma previdência apenas baseada em capitalização, e sem contribuições do governo ou empregadores, o que pode tornar o sistema mais desigual, tal como ocorre no Chile.
  3. Aposentadoria rural sem regras claras de transição de idade mínima. Atualmente é de 55 anos para mulheres e 60 anos para homens, e na proposta do governo ambas as idades mínimas seriam de 60 anos, mas ainda não há clareza sobre as regras de transição.
  4. Possibilidade de BPC menor que um salário mínimo para população acima de 65 anos que tem deficiências que não decorram do trabalho, o que piora as condições de vida de uma população vulnerável.

A discussão desses pontos trazem oportunidades de fazer a previdência menos desigual. A possibilidade de implantação de um sistema com três pilares: assistência social, previdência por solidariedade, e previdência por capitalização para camadas superiores de renda, podem tornar o sistema mais eficiente e sustentável no decorrer das próximas décadas.

As mudanças do sistema de aposentadoria e pensões não devolverá automaticamente o crescimento e o desenvolvimento econômico, para tanto outras reformas são necessárias para que a produtividade da economia brasileira volte a crescer. Uma reforma da previdência que vise aumentar o bem-estar das gerações mais jovens sem comprometer as atuais gerações mais velhas é o desafio a ser enfrentado, e quanto antes conseguirmos aprová-la menor será o custo para as gerações de brasileiros mais jovens e gerações futuras.

Marcelo Duarte
Doutorando em Economia na Universidade Federal de Uberlândia

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