Banco Central Autônomo?

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No dia 11 de abril, no evento de comemoração dos 100 dias de governo, foi enviado para o congresso um projeto de lei complementar que dá autonomia ao banco central. Segundo o governo, a intenção é “assegurar que o Banco Central continue desempenhando esse papel de maneira robusta e com segurança jurídica” EBC.  Mas o que isso significa? Haverá ganhos de produtividade e eficiência na economia como defende o governo?

Primeiro vamos compreender o que é o Banco Central e quais suas funções.

O Banco Central brasileiro tal como está desenhado tem a função de Emissor de Papel-Moeda e Controlador da Liquidez, Emprestador de última instância, Banqueiro dos bancos, Regulador do Sistema Monetário e Financeiro e Depositário das Reservas Internacionais.

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Fonte: Carvalho (2008).

O Banco Central brasileiro é uma criação relativamente nova quando comparado com outras instituições mundo afora que desempenham as mesmas funções. Foi só na ditadura militar, no ano de 1964, que a política monetária deixou de ser atribuições da SUMOC, do Banco do Brasil e do Tesouro Nacional e passou a ser executado por um órgão apenas. O Banco do Brasil continuou influenciando a política monetária até o ano de 1986, através da conta movimento, mas desde então a operação de compra e venda de títulos é realizada pelo BACEN.

Na prática, um banco central independente teria seus diretores nomeados pelo presidente da República que seriam sabatinados pelo Senado, como já é atualmente. No entanto, o término de seus respectivos mandatos nunca coincidiria com o do chefe do Executivo para assegurar sua liberdade de ação.

Dentre as teorias que propõem a autonomia do banco central, existem duas não excludentes entre si. A mais influente diz que a autonomia do órgão deve ocorrer por uma falta de credibilidade da política monetária quando este persegue a estabilidade de preços. Esta falta de credibilidade seria resultado de uma busca discricionária de objetivos que conflitam com a estrita estabilidade de preços. Portanto, delegando esse objetivo a um ente sem a interferência governamental, a credibilidade da política seria alcançada e essa teria eficácia plena na busca por estabilizar a inflação.

Os mecanismos de política monetária já foram expostos em artigo nesse Blog. Clique aqui para ler mais como esta opera.

Uma outra abordagem diz respeito à flutuação econômica que decorre do clico econômico político. Isto é, segundo a teoria, o governo faria uso de diferentes tipos de políticas ao longo do mandato do tipo stop and go com finalidades eleitorais. Ou seja, o policy maker (o responsável por realizar a política econômica) buscaria o aumento do emprego e da renda, considerando esse um resultado mais importante que a credibilidade das regras monetárias. Dessa forma, as políticas restritivas e expansionistas afetariam sobremaneira as variáveis mais relevantes, como inflação, PIB e taxa de desemprego. E, portanto, dando a independência ao órgão, este estaria livre da interferência política e poderia perseguir os melhores resultados de forma independente das trocas de governo.

Todas essas teorias que defendem que a política monetária deve ser liderada por um órgão autônomo e crível defendem que esta não é capaz de afetar o produto (PIB) no longo prazo. Isto é, os indivíduos com expectativas racionais ao saber que o governo fará uma política monetária logo anteciparão seus movimentos e não haverá resultados em variáveis reais (desemprego e produto) apenas afetará variáveis nominais, como o nível de preços.

O argumento por trás da teoria que defende a autonomia do banco central reside no fato de um suposto aumento de credibilidade na condução da política monetária, reduzindo, assim, o viés inflacionário que os policy makers inerentemente teriam. Mas qual a relação entre banco central autônomo e maior estabilidade de preços?

A estabilidade de preços no Brasil já foi um grande problema. Herança dos governos militares, o Brasil enfrentou a crescente inflação entre os anos de 1985 e 1994 com diferentes planos de estabilização, que previam desde o congelamento dos preços no Plano Cruzado até a ancoragem cambial no Plano Real. Após a crise de 1999, a política do câmbio fixo foi abandonada e o tripé macroeconômico passou a ser o balizador da política monetária no País.

A história do Tripé Macroeconômico, bem como sua operacionalização já foram expostos em artigo nesse Blog. Clique aqui para ler mais.

A compreensão de como funciona o tripé macroeconômico é de suma importância porque é a partir de sua implementação, em 1999, que a autonomia do Banco Central é colocada em discussão, como um arcabouço institucional complementar.

O tripé macroeconômico no Brasil se inspirou no modelo do Banco Central da Inglaterra e tem como objetivo a estabilidade de preços, materializada em uma meta de inflação, e tem a taxa de juros como principal instrumento de controle (já partindo da noção de que a inflação é um fenômeno do lado da demanda). Já o modelo do Federal Reserve (Fed), o Banco Central Norte-Americano, tem como objetivo não só a estabilidade de preços mas também a busca pelo pleno emprego.

A implementação do tripé macroeconômico, ao impor uma meta de inflação, busca fundamentalmente a diminuição do poder discricionário dos governos, isto é, dar credibilidade à política por meio das expectativas dos agentes.

Não há evidências conclusivas na literatura da relação entre o grau de independência do banco central e estabilidade de preços. No Japão, por exemplo, o Banco Central não é na prática independente e a taxa de inflação é historicamente baixa, ou nos Estados Unidos que possuem Banco Central independente, mas este persegue preços estáveis e pleno emprego.

Uma questão, portanto, surge: após a adoção de uma política monetária independente por parte de um órgão autônomo, a estabilidade de preços é alcançada por que ela tem maior credibilidade ou por que o controle da inflação recebeu maior peso em relação aos outros objetivos, como menor desemprego, por exemplo? Além disso, pode acontecer de haver uma incompatibilidade entre a gestão da política monetária e as outras funções típicas do Banco Central, elencadas acima.

Outras questões se impõem: a inflação da economia brasileira tem quais fontes? Isto é, o quanto uma política monetária sem credibilidade causa de aumento na inflação? O quanto a população em geral ganharia com a estabilidade de preços caso o banco central se tornasse independente e o controle da política monetária mais crível?

A abordagem convencional enxerga a inflação como uma variável afetada pela demanda, limitando a política de estabilização a poucos instrumentos (basicamente a taxa de juros). Por outro lado, a corrente alternativa argumenta que elementos do lado da oferta também exercem influência na inflação, tal como a distribuição de renda, conflito de grupos sociais e a taxa de câmbio, que impacta os preços relativos.

Os mecanismos de política cambial já foram expostos em artigo nesse Blog. Clique aqui para ler mais.

Em uma abordagem alternativa, autores propõem a estabilidade macroeconômica, em que a política econômica deve procurar reduzir as incertezas inerentes à economia. Dessa forma, buscando objetivos diferentes como aumento da renda, do emprego e estabilidade de preços, o policy maker faria uso não só da política monetária, mas também a fiscal, cambial e salarial). Portanto, é fundamental a coordenação de políticas.

Os mecanismos de política fiscal já foram expostos em artigo nesse Blog. Clique aqui para ler mais.

Para outras discussões, ler Pelegrini (2003), De Paula (2004) e Mendonça (2018).

Iago Luiz da Silva
Doutorando em Economia na Universidade Federal do Rio Grande do Sul

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**As ideias contidas nos textos traduzirão as opiniões/pensamentos do autor, não de todos os membros do grupo.

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