O que são Cadeias Globais de Valor? O exemplo do acordo Mercosul/União Europeia

Contrariando as expectativas de que um novo governo “pró-mercado” seria capaz de retirar a incerteza do ambiente econômico, em seis meses de governo Bolsonaro pesquisas apontam que a taxa de crescimento esperada da economia brasileira em 2019 caiu de cerca de 3% para 0,7%, segundo o Boletim Focus, e continua em queda livre. Alguns falam em recessão técnica nos primeiros dois semestres do ano.

Talvez a recessão não aconteça, mas uma coisa é fato, a economia brasileira está estagnada. Essa estagnação ocorre após dois anos de crise (2015 e 2016), que representaram cerca de 8% de queda no PIB per capita. O valor real do PIB em 2018 ainda foi inferior ao apresentado em 2010. Mas para além dessa análise conjuntural, não seria exagero dizer que a economia brasileira está estagnada a quase quatro décadas.

Nos anos 1980 a economia brasileira enfrentou constrangimentos e endividamento com o setor externo e processos de hiperinflação. Nos anos 1990 o Plano Real foi implantado, prometendo estabilidade e crescimento. O primeiro objetivo foi alcançado e mantido, mas o segundo não. Durante os anos 2000, pela primeira vez em décadas, a elevada liquidez internacional e o crescimento das economias centrais e, principalmente, China, impulsionaram nossa economia, em que passamos a exportar cada vez mais commodities em detrimento de produtos industrializados.

Entretanto, toda festa tem seu fim e depois de anos surfando na onda do crescimento global a ressaca veio, primeiro para os países ricos, depois para alguns emergentes, entre eles o Brasil. Ainda que a crise brasileira se explique por uma conjunção de fatores, tais como adoção de políticas econômicas mal sucedidas pelo governo Dilma (como desonerações fiscais seguidas de choque fiscal recessivo), e os choques do cambio, juros e preços administrados, a redução dos preços internacionais de commodities e a restrição externa tiveram papel importante. Mas além dessa crise conjuntural, a economia brasileira tem registrado crescimento reduzido desde os anos 1980.

Em parte, isso se deve a nossa pequena inserção nos fluxos de comércio internacional.  Durante nosso processo de industrialização, priorizamos a exploração de um mercado interno. Como resultado conseguimos internalizar muitos setores industriais, entretanto, estes não alcançaram a mesma competitividade a nível internacional, já que não priorizamos as exportações.

EUA, Japão, Coreia do Sul, México e mais recentemente Sul/Sudeste asiático e, principalmente, China, por outro lado, priorizaram a inserção nas chamadas cadeias globais de produção, ou cadeias globais de valor. Esse conceito está relacionado a capacidade de “fragmentação” do processo produtivo em vários países, viabilizado pelas inovações nos transportes e nas comunicações nas últimas décadas (como cargueiros mais eficientes e a internet).

Um ótimo exemplo é o que acontece com a Apple, empresa norte-americana de software e hardware, e no seu principal produto, o Iphone. Na produção desse smartphone temos várias etapas: o software (IOS), processadores e design do produto desenvolvido nos EUA, telas sensíveis ao toque produzidas na Coreia do Sul. Ambos são exportados para a China onde ocorrerá a montagem e, posteriormente, reexportados para vários outros países, como o Brasil, onde se encontra o produto em qualquer loja de varejo. Esse conceito de cadeia global de valor se enquadra em vários setores, passando por serviços, indústria e agropecuária.

Outro exemplo seria o caso mexicano: empresas montadoras de automóveis se instalaram no país, principalmente após a vigência do Nafta – um acordo comercial entre EUA, México e Canadá. Assim, peças de veículos e design do produto são produzidos na Europa ou EUA,exportadas para o México, onde as empresas montadoras realizam a montagem do automóvel e posteriormente reexportam para os EUA, onde encontra-se a maior parte do mercado consumidor.

Retornando ao atual governo, o anúncio de um acordo com a União Europeia foi bastante festejado pela mídia e governo. A maioria das análises parte da ótica de que tal acordo seria “melhor para os consumidores”, ao garantir mais concorrência e produtos com melhor qualidade e mais baratos, e de como o Mercosul poderá exportar mais produtos agrícolas e importar mais produtos industrializados, ou mesmo, como a indústria brasileira irá passar por uma modernização frente a possibilidade de importar componentes e tecnologia e se inserir em cadeias globais de valor.

Ainda que não se saiba com detalhes como será efetivado o acordo, já se sabe que haverá cotas máximas para exportação de carnes, etanol e açúcar pelo Brasil. E por outro lado, queda contínua até zero de importação de automóveis europeus, e de exportação de produtos industrializados brasileiros. Nesse sentido, o acordo foi elogiado desde a Confederação Nacional da Indústria até setores ligados ao agronegócio.

Segundo aqueles que elogiaram o acordo, a inserção do Brasil nas cadeias globais será garantida à medida que a indústria nacional terá de se adaptar, importar tecnologias e máquinas mais modernas, bem como peças e componentes, para montagem aqui.

Aqui se encontra um ponto central sobre as cadeias globais de valor: estar inserido nessas cadeias nem sempre quer dizer que o país terá maior dinamismo econômico, e com isso geração de mais emprego, renda e tecnologias nacionais. Isso depende de onde os países se inserem nas cadeias globais de valor. Não é difícil notar que as partes mais “nobres” da produção, ou seja, aquelas que agregam mais valor ao produto final são aquelas ligadas a Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), criação e design de produto e criação de novas tecnologia. São nessas etapas que se empregam engenheiros e mão de obra especializada, ou seja, onde há maior uso de trabalhadores qualificados, que exige mais especialização e anos de estudo.

Nesse caso, quando pensamos nos smartphones ou nos automóveis, é na parte de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) de novas tecnologias e design, como a de carros elétricos ou celulares dobráveis, que se encontra a maior geração de valor. Essas etapas da produção continuam nos países mais ricos, onde está a sede da empresa, e dificilmente são transferidas a outros países.

A China está conseguindo desenvolver tecnologias nacionais nessas etapas de produção, em grande parte por exigência do governo chinês de transferência de tecnologias pelas empresas multinacionais que querem produzir naquele país, e em outra parte devido a investimentos pesados em infraestrutura, educação e pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico fazendo com que a logística do país seja de qualidade e barata e os trabalhadores qualificados e empresas capazes de absorver novas tecnologias.

A pergunta então é: o Brasil irá se inserir nas cadeias globais, mas como e onde?Estaremos aptos em um período tão curto de tempo (cerca de 10 anos), até a integralização do acordo com a União Europeia, de termos desenvolvido tecnologias nacionais para nos inserirmos em etapas que agregam mais valor aos produtos finais? Nossa indústria irá se capacitar em tão pouco tempo?

Aparentemente a resposta é não. Com o teto de gastos, investimentos públicos estão inviabilizados até 2026, o que compromete a melhoria contínua em infraestrutura. Por outro lado, ainda que nossa educação melhore, ainda temos um gargalo importante no ensino médio e educação superior. Nosso setor financeiro privado nacional é incapaz de prover financiamento barato e de longo para empresas, e o BNDES tem encolhido sua participação em estratégia deliberada do atual governo. As maiores construtoras brasileiras que poderiam participar de contratos públicos na União Europeia estão quebradas, na esteira dos acontecimentos da Lava Jato, e normas de transferência de tecnologia e políticas industriais ativas não aparecem, nem de longe, como prioridade de políticas públicas.

Desse modo não há dúvida, o acordo com a União Europeia poderá fazer do Brasil o novo México, inserido nas Cadeias Globais de Valor, mas limitado a montagem de produtos industriais de menor grau tecnológico e produção de commodities agrícolas, importando peças e componentes, adubos e defensivos agrícolas, além claro dos produtos de alta tecnologia para consumo doméstico, como aparelhos médicos-hospitalares, máquinas, equipamentos eletrônicos, e demais produtos de consumo de luxo como vinhos e queijos. Sem estratégia, poderemos nos aprofundar em um processo de completa dependência tecnológica dos países avançados da Europa, particularmente, da Alemanha, o que, com certeza, é o sentido oposto do caminho para o pleno desenvolvimento socioeconômico do nosso país.

Marcelo Duarte

Doutorando em Economia pela Universidade Federal de Uberlândia

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Engenheiro dirigindo Uber, cientista entregando iFood

Pensemos num país hipotético cujo produto mais exportado é o abacate. O exportador número 1 de abacates do mundo! Ele é reconhecido mundialmente por produzir abacates em uma escala admirável. Tem um mercado interno pujante de abacates. Os diplomatas desse país hipotético tem como diretriz principal do seu trabalho estabelecer acordos comerciais com o mundo todo para comprarem seus abacates. Apesar disso, nem só de vitaminas e guacamoles vive uma sociedade, por mais minimalista que seja. A população precisa de outros itens: alimentos, roupas, energia, carros, remédios, celulares, computadores, aviões, serviços…

A pergunta é: quanto uma sociedade consome de abacates? E quanto de outras coisas que não abacates? No Brasil, segundo a CEAGESP (2016), o abacate é o 12º fruto mais consumido. Perde para laranja, banana, uva, abacaxi, maçã… Cada pessoa come incríveis 0,301 gramas por ano do fruto!

A situação hipotética é extrema para ilustrar o caso de países que produzem produtos agrícolas e compram produtos de maior valor agregado de outros países.

A troca que o Brasil faz com o resto do mundo é injusta: exporta muito mais produtos primários ou de baixa tecnologia, que somaram 74% do total em 2018. Aqueles produtos que possuem alguma tecnologia agregada, isto é, passaram por um processo de manufaturação qualquer, o mínimo que seja, compõem o segundo grupo de produtos que o País mais exporta: produtos alimentícios, fumos, madeira, couro, e por ai vai…

Importados em 2018, por intensidade tecnológica

importados em 2018, por intensidade

*classificamos como “Extrativo” os produtos que não são classificáveis, segundo o MDIC.

Evolução da importação, por intensidade tecnológica

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Evolução da Exportação, por intensidade tecnológica

evolução da exportação, por intensidade

De quais países mais importamos?

China (19,6%), União Europeia (19,2) e Estados Unidos (16%) são os parceiros mais relevantes, e são exatamente com quem compramos mais produtos de mais alta tecnologia. No gráfico abaixo é possível enxergar a Coreia do Sul como o terceiro parceiro com produtos de alta tecnologia que mais cresceu de 2017 para 2018.

Parceiros comerciais do Brasil em 2018 (variação em relação 2017)

parceiros comerciais

A Coreia do Sul é recorrentemente utilizada na literatura econômica para exemplificar o caso de países que eram pobres. Na década de 1960 a Coréia do Sul muito se assemelhava ao Brasil nas questões econômicas e sociais, mas com políticas ativas do Estado atingiu o patamar de renda dos países desenvolvidos.

Como se pode ver no gráfico abaixo, os anos de 1960 o Brasil possuía uma produtividade um pouco maior que a da Coreia do Sul sem, no entanto, possuir uma população escolarizada. A partir desse período, o país do Sudeste Asiático investiu massivamente em educação e, atualmente, possui uma sociedade 4 anos mais escolarizada que a brasileira, em média. O mais chocante do dado é que a política educacional não foi feita pura e simplesmente para educar a população, ela foi acompanhada de uma rigorosa política industrial, que garantiu à Coreia ganhos contínuos de produtividade.

Enquanto isso, no Brasil, parece haver algum tipo de necessidade de escolha entre produtividade e anos de estudo. Isto é, entre as décadas de 1960 e 1980, o País cresceu de forma substancial a produtividade, no entanto, a escolaridade da população quase nada variou, pelo contrário, entre 1970 e 1975 diminuiu os anos de estudo.

Produtividade versus anos de estudo, Brasil e Coreia do Sul

escolaridade e produtividade pequ

A partir de então, com o esvaziamento das políticas industriais, deixando o mercado realizar as suas alocações, a produtividade brasileira estagnou, de modo que em 2010 alcançamos a mesma produtividade que tínhamos nos anos de 1980. Aliás, esse é o mesmo número que a Coreia apresentava também na década de 1980. Em resumo, Brasil e Coreia eram idênticos em termos de produtividade nos anos de 1980, apesar de o último já estar passos à frente na questão de anos de estudos; em 2010 o Brasil, passivo, performava no mesmo nível que 30 anos antes.

As conclusões são várias e nos próximos textos tratarei da importância de uma política educacional juntamente com uma política industrial para o desenvolvimento. Cada nível, fundamental, médio, graduação e pós-graduação, tem uma característica importante para o crescimento econômico, mas formação de capital humano em um país sem complexidade econômica é investir em cérebros que não terão outra alternativa que não a fuga para países em que podem ser empregados e valorizados. Ou serão engenheiros motoristas de Uber, ou cientistas entregadores de iFood.

Iago Silva

Doutorando em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul

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O desenvolvimento não vem à reboque: credibilidade, instituições e história

Diversos são os elementos que contribuem para responder à pergunta mais famosa da ciência econômica: qual a causa das riquezas das nações e porque alguns países se desenvolveram enquanto outros não. Até pouco tempo, as explicações que a literatura ortodoxa dava baseavam-se em taxas de poupança, produtividade total de fatores, inovação e capital humano. Contudo, essas teorias não eram capazes de explicar o porquê destes elementos variarem entre os países. Assim, tomava-se como causas fundamentais do crescimento econômico as diferenças geográficas, a cultura, as instituições e até a sorte. Entretanto, durante muito tempo, a ciência econômica, por considerar tais fatores de difícil mensuração, apenas os tomavam como exógenos, parte do que determinava as curvas de preferências das sociedades.

Alicerçados no esforço prévio de vários autores seminais e por muito tempo marginalizados, Willianson, Acemoglu e Robson conseguiram, no final da década de 1980 e início da década de 1990, incorporar para o mainstream da economia a noção de que as instituições devem ser analisadas. A consolidação da relevância da análise das instituições para explicar os diferentes níveis de desenvolvimento formou uma escola denominada ‘Nova Economia Institucional’, que foi em muito favorecida pelo avanço de métodos econométricos. Atualmente, as instituições já estão incorporadas na ciência econômica e este termo perdeu significado, por não se tratar mais de uma escola em separado.

Vários outros elementos, entretanto, tanto colaboram para confirmar a relevância das instituições e alicerçam seu corpo analítico, como se mostram como adicionais que podem modificar os resultados esperados por essa teoria isolada. A grande parte ainda encontra as mesmas restrições que a análise das instituições encontrou para serem plenamente aceitas na academia econômica: a dificuldade de mensuração. Assim, no mesmo sentido, busca-se a resposta dos motivos que levam as instituições diferirem entre as nações. Existem diferentes teorias que buscam responder a esta questão, sendo que podemos citar o Teorema de Coase Político Modificado, que afirma que as sociedades sempre querem a melhor organização social, a mais eficiente, contudo há incertezas e ideologias que impossibilitam o melhor resultado possível.

Dentre as causas de ineficiências podemos citar a incapacidade de manter compromissos críveis, a inexistência de um agente imparcial para mediar contratos e os efeitos políticos das decisões político-econômicas. Neste sentido, ressalta-se a importância de uma sociedade com pesos e contrapesos e mais democrática, capaz de incluir um grupo maior de pessoas nas possibilidades de acesso à renda. Ainda, existem os acidentes históricos que criam instituições sem qualquer intencionalidade.

Dentro deste aspecto, argumenta-se que a garantia dos direitos de propriedade é um elemento crucial: o incentivo ao investimento só ocorre em um ambiente em que os indivíduos se sentem seguros, com suas propriedades protegidas pelo poder do uso da força do Estado, ao mesmo tempo em que se sentem confiantes em não terem sua riqueza expropriada por esse próprio Estado.  Neste contexto, resolver o problema da violência é uma questão primária para consolidar-se o desenvolvimento.

Historicamente, vivemos em sociedades caóticas, uma vez que evitar a violência tem sido uma busca contínua das diferentes formas de organização social, e é a partir daí que surgem as instituições. Dentro dessa perspectiva da organização social, o trabalho de North, Wallis e Weingast (2009) elenca três tipos ideais: as sociedades primitivas (de caçadores e coletores), as sociedades de acesso limitado e as sociedades de acesso aberto. Enquanto as sociedades primitivas não incentivam a produtividade, devido a sua incapacidade de construir e manter organizações mais complexas, nas sociedades de acesso limitado existe essa possiblidade, mas é restrita, pois existem amarras institucionais que a limitam apenas às elites. Já nas sociedades de acesso aberto não existem restrições à criação e funcionamento das organizações.

Nas sociedades de acesso limitado, as mais comuns na atualidade, há grande crescimento econômico, mas as elites dominam grupos complexos, a fim de controlar a violência e garantir a possibilidade de retornos em benefício próprio. Nestas sociedades os direitos de propriedade são fortes para as elites, mas fracos para os demais. Já as sociedades abertas, que são uma minoria, os direitos de propriedade e a renda não encontram restrições institucionais e conseguem abarcar toda a sociedade.

O fracasso dos organismos multilaterais em acabar com a pobreza muito se deve às tentativas de transferir instituições de sociedades de acesso ilimitado (as poucas nações desenvolvidas) para sociedades de acesso limitado (sociedades subdesenvolvidas). Como estas formas de organização social afetam a envergadura do alcance das rendas geradas, e em sociedades de acesso limitado elas são restritas às elites, a pura e simples transferência de instituições não leva ao desenvolvimento de nações subdesenvolvidas.

Neste sentido, há que se observar dois pontos relevantes na atual conjuntura: o esforço do atual governo em se mostrar crível, em garantir contratos e direitos de propriedade, tanto por meios burocráticos, como com o fortalecimento do poder policial e ampliação das possibilidades de defesa, com liberação da posse de armas de fogo.

Frases contendo “garantia de contratos”, “credibilidade” e “direitos de propriedade” são discursos de ordem sempre enunciados pelo presidente Bolsonaro ou o Ministro da Economia, Paulo Guedes. O segundo ponto é a falta de sensibilidade para a maneira pela qual historicamente nossa sociedade se constituiu, e como esse passado continua sendo determinante para os resultados atuais e como ela se localiza na divisão internacional do trabalho e nos leva a ser um país de acesso limitado.

Nossa sociedade é fruto de uma grande colônia de exploração, pautada em mão de obra escrava e monocultura. A Lei de Terras que aqui existiu foi às avessas daquela promulgada nos Estados Unidos: não visou distribuir, incluir e construir uma sociedade de oportunidades, mas apenas proteger os privilégios da já antiga oligarquia cafeeira da possibilidade de ascensão da mão de obra escrava que estava para ser liberta e da massa de imigrantes europeus que vinham para substituí-la.

Aqui não houve a criação de um capitalismo sui generis. O capitalismo é determinado pela figura do capitalista, do capital e da mão de obra assalariada. Aqui as possibilidades de rendas não estiveram abertas à grande maioria da população por quase toda nossa história. No lugar de mão de obra assalariada, vimos a criação de um grande contingente de trabalhadores de subsistência, sem capacidade de barganhar por maior distribuição das rendas geradas na produção. No lugar de capitalistas concorrendo por meio da inovação e do mérito, vimos uma grande reprodução de privilégios, também perpetuados pelo Estado. A preocupação real com inclusão social é nova e ganha maior envergadura apenas com a Constituição de 1988.

Assim, antes de proferirmos palavras de ordem, na defesa da credibilidade e dos direitos de propriedade, é necessário estarmos conscientes que em uma sociedade de acesso limitado como a nossa, o Estado que se diz mínimo, torna-se mínimo apenas na medida em que priva o país das possibilidades de tornar-se cada vez mais complexo produtivamente e justo socialmente. Torna-se máximo ao proteger a propriedade de uma elite, sem abrir as possibilidades a toda uma nação.

Ludmila Azevedo
Doutoranda em Economia na UnB

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O poder da pesquisa

A universidade cumpre dois papeis fundamentais para a sociedade: ela é formadora de recursos humanos especializados e é também uma “antena” de novas pesquisas. Essas duas funções são fundamentais para o desenvolvimento de novos produtos e processos em uma economia. Países de economias complexas, ou seja, países que competem no mercado mundial com vários produtos de maior intensidade tecnológica têm necessariamente uma grande participação das universidades e institutos de pesquisa.

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Nesses países, os relacionamentos que as universidades estabelecem com as empresas são normalmente parcerias de longo prazo, com grande troca de conhecimentos, habilidades, etc. Nos países em desenvolvimento, que buscaram um processo de industrialização tardiamente, esses relacionamentos entre a universidade e as empresas se dão de forma heterogênea, de modo a formar “ilhas” de excelência que contrastam com relacionamentos mínimos ou inexistentes.


Um sistema de inovação é um conjunto de atores que têm como objetivo desenvolverem atividades de inovação (tanto um novo produto como um novo processo, que, em linhas gerais, aumenta a eficiência produtiva). Quando institutos de pesquisa ou universidade desenvolvem parcerias com empresas para o desenvolvimento de carros elétricos, por exemplo, vários agentes estão dedicados à essa função: empresas automobilísticas, grupos de pesquisas que estão desenvolvendo novas baterias, o apoio institucional do Estado com novas leis e regulamentações. Quando esse relacionamento se dá em nível nacional, chama-se de Sistema Nacional de Inovação; quando essa parceria se dá em nível regional, chama-se de Sistema Regional de Inovação.


 

Apesar das universidades desempenharem funções semelhantes nos sistemas de inovação das economias industrializadas e em desenvolvimento, sua importância varia consideravelmente, e é influenciado pela estrutura da indústria doméstica, o tamanho da estrutura de pesquisa pública, o tamanho e outros numerosos fatores.

Quais são as funções que as universidades desempenham dentro de um sistema nacional de inovação?

As universidades agora combinam as funções de educação e pesquisa

  • A função de formador de mão de obra especializada pode ser um poderoso mecanismo para difusão da pesquisa científica;
  • A pesquisa universitária pode ter diferentes resultados, como: informação tecnológica e científica (que pode aumentar a eficiência do P&D aplicado na indústria, orientando a pesquisa em direção a saídas mais frutíferas), equipamentos e instrumentalização (usado por firmas nos seus processos produtivos ou pesquisa), habilidades ou capital humano (incorporado nos estudantes e membros da faculdade), redes de capacidades científicas e tecnológicas (que facilita a difusão de um novo conhecimento), e os protótipos para novos produtos e processos.

É importante fortalecer os relacionamentos entre as várias organizações do sistema para melhorar o desempenho inovativo e competitivo dentro de um sistema nacional de inovação.

O papel da universidade nos sistemas nacionais de inovação: dados entre países

Universidades e desenvolvimento econômico regional

Em busca de desenvolver os relacionamentos entre a universidade e seu entorno, políticas visam a formação de clusteres regionais (formação de empresas ligadas através de parcerias em uma região) para firmas inovativas em torno de universidades, facilitando a criação de spin-offs (resultados derivados da proposição inicial). Nos Estados Unidos, o Vale do Silício (Califórnia) e a Rota 128 (em Boston) são casos de sucesso que geraram um grande número de novas firmas e têm ligação central com pesquisas de grandes universidades. Empresas de sucesso nesta região têm pelo menos algum relacionamento com essas universidades.

Apesar disso, pouca evidência dá apoio ao argumento de que a presença da universidade por si só causa o desenvolvimento de aglomerações de alta tecnologia. Isto é, são necessárias outras políticas de apoio à inovação para estimular o processo.

E menos evidências ainda apoiam o argumento que as políticas de inovação ou regionais são efetivas em criar esse tipo de aglomeração. Assim, esforços para replicar o modelo do Vale do Silício em outras economias têm se mostrado de difícil execução, e os resultados não são assertivos. Políticas que estimulam esse tipo de aglomeração têm resultados ambíguos e necessitam de tempo considerável para emergir.

Os links entre as universidades de pesquisa e a emergência de aglomerações regionais de alta tecnologia são mais complexos do que está implícito na correlação entre a presença de firmas de alta tecnologia e universidades de pesquisa em um número de localidades. A experiência estadunidense sugere que a emergência desse tipo de aglomerações é uma questão de contingenciamento, desenvolvimento cumulativo (path-dependence) e a presença de outras políticas de apoio (intencional ou não).

Portanto, não basta querer um maior desenvolvimento dessas parcerias e apenas promover o desenvolvimento tecnológico. O estabelecimento de relacionamentos entre esses dois atores do processo de inovação se dá ao longo da história, em um processo cumulativo. Portanto, a história vai dando algumas pistas para um incipiente desenvolvimento dos relacionamentos entre universidade e empresas no Brasil

As primeiras universidades surgiram na Idade Média na Europa, mais especificamente em Bolonha e em Paris, e eram autônomas, instituições autogovernadas, reconhecidas tanto pelas autoridades governamentais como pelas autoridades clericais. A ascensão do Estado moderno foi associada com a afirmação dos governos pelo maior controle dos sistemas universitários públicos na Europa continental e Japão. Contundo, Estados Unidos e Reino Unido não adotaram tal sistema centralizado, o que é importante para explicar a grande autonomia que as universidades desses países passaram a ter a partir do século XIX. Esse tipo de desenvolvimento pode ter estimulado as universidades estadunidenses a serem mais “empreendedoras” e suas pesquisas e currículos serem mais sensíveis às demandas socioeconômicas. Isso pode ter reflexo nas diferentes frações de jovens (entre 18 e 22 anos) matriculados no ensino superior; nos anos 1960, enquanto na Europa esse número está em torno de 10%, nos EUA alcançava os 50%.

Mesmo comparando com países da própria América Latina, deu-se tardiamente a criação de universidades no Brasil. Apesar dos vários cursos de Direito e Medicina isolados no País, que já existiam desde 1808, as primeiras universidades completamente estabelecidas foram a UFRJ (inicialmente como Universidade do Brasil), a USP e a UFMG. Em 1822, com uma população de 4,7 milhões de pessoas, o Brasil não possuía nenhuma universidade, apenas escolas isoladas, enquanto em 1776, portanto 46 anos antes, os Estados Unidos, com uma população de 2,5 milhões de pessoas, portanto 2,2 milhões a menos, já possuíam nove universidades.

Nos produtos que o Brasil tem vantagens frente a seus concorrentes internacionais, sempre haverá uma universidade e/ou instituto de pesquisa dando apoio. Os casos mais notórios são:

  • nas ciências da saúde, na produção de soros e vacinas pelos institutos Oswaldo Cruz e Butantan;
  • nas ciências agrárias, com a produção e exportação de sojas e outros grãos, algodão, celulose e carne, interagindo com o Instituto de Agronomia de Campinas, Universidade Federal de Viçosa, Embrapa e vários outros institutos de pesquisa e educação espalhados pelo Brasil;
  • na mineração, engenharia e metalurgia, na produção de minérios e desenvolvimento de aços e ligas especiais por empresas desse setor que se relacionam com a Universidade Federal de Minas Gerais;
  • no setor aeronáutico, com a produção da Embraer apoiada por um instituto de pesquisa especializado, o Centro Técnico Aeroespacial, e por um centro de formação de ensino superior, o Instituto Tecnológico de Aeronáutica;
  • em geociências, com a produção de óleo e gás pela Petrobras, principalmente com o desenvolvimento de tecnologias de perfuração em águas profundas por parte da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Universidade Estadual de Campinas e muitos outros institutos de pesquisa e educação espalhados pelo país. *

Entre os anos de 2003 e 2014 ­­as universidades federais brasileiras receberam uma série de investimentos no âmbito da expansão da rede federal de ensino. Há uma vertiginosa expansão do número de câmpus instalados no País, de universidades, de professores, de cursos e de matrículas.

Figura – Distribuição geográfica do número de câmpus antes e depois da política de ensino superior e técnico

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Fonte: Silva (2018).

Do mesmo modo, cresceu o número ­de grupos dentro das universidades e institutos de pesquisas com relacionamentos com as empresas no Brasil.

Gráfico – Número de grupos de pesquisa no Brasil, total e com relacionamento com outras organizações, 2002-2016

grafico

Fonte: Diretório de Grupos de Pesquisa, CNPq

O resultado alcançado em termos dos números de relacionamentos entre as universidades e institutos de pesquisa com outras empresas e organizações é muito relevante e é resultado da política de expansão da rede federal de ensino superior. Assim, como novas universidades criadas já com o objetivo de inovação e de traçarem uma relação mais estreita com o setor produtivo, a política pode estar dando seus primeiros resultados positivos. Dessa forma, as universidades jogam um papel muito importante em economias baseadas no conhecimento de países industrializados e em desenvolvimento como fontes de mão de obra treinada e ideias fluindo de pesquisas básicas e aplicadas. A moderna universidade tem suas raízes mais na Idade Média que na Revolução Industrial, e essas origens continuam a influenciar sua organização e operação, isto é, o tempo de maturação dessas universidades é um fator muito relevante para explicar o atual estágio em que se encontram.

Recentemente, no Brasil, a universidade tem sido alvo de ataques com relação ao volume de gastos versus seu retorno para a sociedade. Duas coisas têm de ser colocadas em perspectiva: primeiro, os outros níveis de educação são responsabilidades das outras esferas de governo, isto é, o ensino fundamental é de responsabilidade dos municípios e o ensino médio é de responsabilidade das unidades da federação (estados). Portanto, logicamente, a proporção do gasto do governo federal com o ensino superior será muito maior vis-à-vis os outros níveis de educação. Segundo, o retorno para a sociedade não é visto instantaneamente, o resultado é de longo prazo, hoje colhe-se os frutos de uma pesquisa de ponta na área das ciências agrárias com a Embrapa, na área da aeronáutica com a Embraer e na área de petróleo e gás com a Petrobrás e as universidades porque investimentos anteriores foram feitos, porque houve um engajamento e vontade política de tornar o País referência nesses temas. A ameaça que as universidades vivem atualmente não é só uma ameaça à pesquisa e à ciência, mas uma ameaça à soberania nacional.

 

Iago Silva

Doutorando em Economia na Universidade Federal do Rio Grande do Sul

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Boa Vida de Keynes: estamos no caminho?

O que podemos esperar acerca do nosso nível de vida econômica daqui a 100 anos? É uma pergunta interessante, não é mesmo? Foi mais ou menos essa indagação que John Maynard Keynes fez na primeira página de seu ensaio “Possibilidades econômicas para os nossos netos”, escrito em 1930.

O contexto era o da Crise de 1929, período em que o pessimismo tomava conta das pessoas em geral, que acreditavam que o progresso econômico vivido no século 19 havia terminado e viam uma queda da prosperidade como uma possibilidade maior do que a melhoria.

Keynes não compactuava com esse pessimismo. Pelo contrário, acreditava que a estagnação vivida na década de 1930 era apenas uma fase. Dessa forma, para ele, o avanço tecnológico e o amplo desenvolvimento das forças produtivas levariam a humanidade a resolver o seu problema econômico mais primitivo, nos 100 anos que se seguiam a publicação do texto dele, ou seja, até 2030: a intensa carga de trabalho na busca pela sobrevivência.

[…] A luta pela subsistência sempre foi até aqui o problema primário, o mais premente da espécie humana, e não somente da espécie humana, mas de todo o reino biológico desde os primórdios da vida em suas mais primitivas formas. (KEYNES, 1930, p.5 )

Viria, então, o tempo da abundância e da liberdade e o Homem poderia finalmente dedicar-se aos ideais de uma vida plena, ditosa, sábia e boa. (FRACALANZA e CORAZZA, 2014, p. 80).

Keynes chega a estimar que a carga horária semanal de trabalho seria em torno de 15 horas – o que significaria 3 horas por dia – e seria suficiente para que as pessoas se sentissem úteis e honradas, ‘’ pois três horas por dia é tempo suficiente para satisfazer o velho Adão dentro da maioria de nós” (KEYNES, 1930, p. 6).

Nesse cenário pensado por Keynes, a acumulação de riqueza não seria mais de alta importância social, o que ocasionaria mudanças nos códigos de moral, pois a busca insana por dinheiro, a usura, dentre outras coisas que eram vistas até então com naturalidade, passariam a ser consideradas desagradáveis e até inúteis.

Eu sei que você, leitor(a), está pensando: quanta ingenuidade! Confesso que na primeira vez que me deparei com esse texto – ainda na graduação – também tive o mesmo pensamento. Por isso, é importante dizer que Mr. Keynes sabia que esse cenário traçado (e até mesmo, sonhado, se assim podemos dizer) dependeria de diversos fatores, a exemplo dos colocados a seguir:

Keynes reflete sobre dois tipos de necessidades humanas. O primeiro tipo (chamado de absolutas) refere-se às necessidades que são independentes da situação de terceiros, ou seja, o sujeito sente que precisa de algo, sem estar preocupado se as outras pessoas possuem ou não. Essas necessidades são mais facilmente saciáveis.

Já o segundo tipo são as necessidades relativas, as que “surgem”, por assim dizer, em comparação com a situação de terceiros. Essas, nós só sentimos se a satisfação delas nos situar num patamar superior a nossos pares. É aí que reside o problema. Explico:

O problema econômico mais primitivo (o fardo do trabalho desgastante na busca pela sobrevivência) estará cada vez mais longe de ser resolvido, à medida que a humanidade esteja tomada pelo segundo tipo de necessidades, as relativas, uma vez que são insaciáveis (sempre estarão insatisfeitos, se comparando às demais pessoas). Logo, quanto mais alto for o nível geral da sociedade, mais insaciáveis serão essas necessidades que satisfazem o desejo de superioridade de determinados grupos. Qualquer paralelo com a mentalidade da elite e setores da classe média brasileira é mera coincidência. Aliás,

Na concepção de Keynes, as elites econômicas ofereciam um obstáculo deprimente no desperdício do tempo livre e de suas potencialidades, em favor do jogo das aparências e da concorrência desenfreada pela posse dos símbolos do consumo conspícuo. (FRACALANZA e CORAZZA, 2014, p. 81).

Dessa forma, o alcance desse estágio evoluído do capitalismo, a Boa Vida de Keynes, dependeria também da formação de uma mentalidade geral capaz de focar na satisfação das necessidades absolutas, de modo que o trabalho intenso, a insana acumulação capitalista e a evolução das forças produtivas ocorreriam até se atingir esse nível de satisfação geral, ponto a partir do qual “preferimos dedicar nossas energias adicionais a propósitos não econômicos” (KEYNES, 1930, p. 5).

Bom, faltando pouco mais de uma década para o final dos 100 anos colocados por Keynes, acredito ser interessante refletirmos sobre o nível econômico que nos encontramos atualmente e se estamos ou não próximos da realização dos anseios do autor ou pelo menos no caminho de resolver o problema econômico.

Vamos a isso.

É inegável e até mesmo prescindível dizer – dado o nível de conhecimento de nosso(a) leitor(a) – que desde a Revolução Industrial até os dias de hoje houve uma grande redução da jornada de trabalho, sobretudo nos países desenvolvidos, uma vez que ela chegou a níveis insustentáveis no final do século 19.

No entanto, é nítido também que não se chegou nem perto da jornada ensejada por Mr. Keynes em Possibilidades econômicas para os nossos netos. É curioso pensar que mesmo diante do intenso progresso técnico e do desenvolvimento amplo das potencialidades do sistema capitalista de produção, sobretudo nos países desenvolvidos, a humanidade ainda continue carregando o fardo do trabalho intenso.

Há diversas explicações para essa situação. Na visão de Marx, por exemplo, o desenvolvimento das forças produtivas do capitalismo não objetiva a redução da jornada de trabalho. Para que possamos compreender melhor: há uma tendência no sistema capitalista de desenvolver as forças produtivas, de modo que seja necessária uma quantidade cada vez menor de horas de trabalho para se produzir determinada mercadoria.

No entanto, esse movimento – dada a lógica da acumulação capitalista – não impulsiona a redução da carga de trabalho, mas apenas a ampliação da mais-valia. Isso se dá porque a redução da quantidade de horas necessárias à produção diminui o valor da força de trabalho, gerando a ampliação da parcela que cabe ao capitalista, ou seja, a magnitude da mais-valia.

Dessa forma, uma vez que o sistema capitalista – por sua própria lógica – impede a redução da jornada de trabalho, a maneira mais provável de se conquistar isso é por meio da luta sindical e/ou a iniciativa estatal, como ocorreu na Inglaterra, berço das aglomerações sindicais e pioneira na implantação de leis que limitam a jornada de trabalho, o que ocorreu – como já colocado – após a jornada chegar a níveis insustentáveis.

O mapa abaixo mostra as jornadas de trabalho (estabelecidas por lei) nos países ao redor do mundo. Como extremos, podemos apontar a França, por exemplo, com jornada de trabalho de 35 horas semanais e o Quênia, com uma jornada de 52 horas.

mapa

É importante salientar que os limites legais não impedem que o tempo de trabalho de boa parte dos cidadãos desses países seja superior ao que impõe as legislações. Isso se dá por que muitos possuem regras flexíveis e legislações híbridas, permitindo grande quantidade de horas-extras. Além disso, há países que nem possuem limite de jornada, como o Japão.

Por isso, é importante também verificar a média de horas trabalhadas, independente da legislação. Pesquisa recente, que entrevistou 19 mil jovens de 25 países, aponta que a geração Y, isto é, os atuais jovens não estão trabalhando menos que as gerações anteriores. Os jovens com a maior média de trabalho estão na Índia, com 52 horas semanais. Além disso, 14% dos entrevistados não possui perspectiva de aposentadoria, isto é, acreditam que irão trabalhar até o dia da sua morte. Este índice aumenta bastante no Japão, onde 37% dos jovens não acreditam que irão se aposentar um dia. No Brasil, a média é de 45 horas e o percentual de jovens que acreditam que irão trabalhar até o último dia de suas vidas é de 10%.

Nosso(a) ilustre leitor(a) poderia dizer que ainda não estamos preparados, no geral, para a Boa Vida de Keynes, uma vez que ainda não desenvolvemos as forças capitalistas de forma ampla, nos países não-desenvolvidos. No entanto, como é possível perceber, nem nos países ditos de primeiro mundo caminhamos para o cenário keynesiano.

Recentemente, a França – símbolo do estado de bem-estar social – flexibilizou o limite de horas trabalhadas por semana, podendo chegar a até 60 horas. No entanto, essa mudança vale apenas para alguns casos específicos e o aumento da jornada deve ser previamente acertada com a respectiva organização sindical. Essa mudança ensejou até uma discussão a respeito de uma possível ampliação da jornada no Brasil, com propostas no mínimo equivocadas (a exemplo da fala do presidente da CNI, que propôs uma jornada de 80 horas para o Brasil).

Deve-se ainda salientar que a distribuição da jornada de trabalho é bastante desigual, pois há – em um mesmo país – pessoas que trabalham muito mais que outras, a depender de sua função, ramo de trabalho e nível de escolaridade, e há pessoas que desejam trabalhar, mas não encontram emprego, além da distribuição desigual em nível mundial.

Sendo assim, cabe-nos refletir sobre o quão distante estamos da resolução do problema econômico e da consequente realização dos anseios de Keynes, uma vez que o que observamos é que grande parte da população mundial nem sequer tem suas necessidades de primeira ordem satisfeitas, as que o mestre chamou de absolutas. Ao passo que, onde elas já estão satisfeitas (ou seja, a população não carece dos bens básicos), reinam as necessidades relativas e a posse pelos bens supérfluos, capazes de conferir status de superioridade.

Cabe-me indagar, ainda, se é realmente possível vivermos um dia o cenário ensejado por Keynes, considerando a lógica do sistema em que vivemos, o qual sobrevive de criar necessidades insaciáveis em mercados já desenvolvidos, (deixando à margem as necessidades primárias de grande parte da população mundial), sendo seu próprio funcionamento, portanto, um entrave à resolução do mais primitivo problema econômico.

Ciente do quanto já me estendi e, paradoxalmente, do quanto ainda deveria me estender se quisesse explorar de forma satisfatória esse tema, mas também consciente de que apenas os incito a procurarem os estudiosos da área, termino com o mesmo pensamento colocado por Mr. Keynes para encerrar o Possibilidades econômicas para os nossos netos:

Não nos permitamos superestimar a importância do problema econômico, ou sacrificar a suas supostas necessidades outras questões de maior e mais permanente significado. Deve ser uma questão para especialistas – como a odontologia o é. Se os economistas puderem ser enxergados como pessoas humildes e competentes, no mesmo nível dos dentistas, isto será esplêndido! (KEYNES, 1930, p. 7).

Douglas Xavier

Mestre em Economia pela Universidade Federal de Uberlândia (MG)

 

Indicações:

FRACALANZA e CORAZZA, 2014. Impossibilidades econômicas para nossos netos. file:///C:/Users/Notebook/Downloads/20199-38419-1-SM.pdf

KEYNES, 1930. Possibilidades Econômicas para os nossos netos. http://www.geocities.ws/luso_america/KeynesPO.pdf

 

 

 

 

Meio Ambiente pra quê?

Entre as diversas teorias econômicas recentes, as preocupações com o Meio Ambiente têm se tornado cada vez mais relevantes. Considera-se, em geral, que as externalidades ambientais ou as capacidades ecossistêmicas não são internalizadas ou consideradas, respectivamente, nas decisões de produção de curto prazo. O conceito de externalidade, da economia Ambiental Neoclássica, diz respeito ao fenômeno de quando custos sociais são diferentes dos custos privados. Dessa forma, existe certa distinção entre a quantidade ambientalmente/socialmente ótima e a quantidade privada ótima. Nesse caso, a “solução” seria internalizar o custo social externo no custo privado e a quantidade privada corresponderia a quantidade “ambientalmente” ótima.

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A Economia Ecológica vai além, considerando que não se trata simplesmente de corrigir as imperfeições de mercado, tratando as externalidades não como acontecimentos isolados, mas sim inerentes ao sistema. De acordo com os economistas ecológicos, é necessário que se tenha em conta os limites ecossistêmicos tanto no que diz respeito à finitude dos recursos naturais quanto à capacidade de absorção dos resíduos provenientes dos processos de transformação produtiva. Em que pese as discordâncias sobre a relação da degradação do meio ambiente com o sistema econômico, há um razoável consenso sobre a tendência de aumento da degradação (SELDEN e SONG, 1994; DINDA 2004), seja para a perpetuação dos padrões de consumo nos países desenvolvidos ou para o desenvolvimento dos países periféricos.

Em termos econômicos, é dado que a degradação ambiental implica em reduções no estoque de capital natural do país (DINDA, 2004), principalmente se tratando de países não desenvolvidos. O que isso quer dizer?

A floresta amazônica tem seu valor. Desde apreciação estética às belezas naturais, o potencial de geração de riqueza com turismo ecológico, regulação do clima e da distribuição de chuvas até a imensa biodiversidade na qual reside o potencial de diferenciação genética que permite a continuação da vida no planeta e o potencial de exploração cientifica. Ou seja, ao reduzir a floresta, seu valor potencial é diminuído. Isso implica em uma menor capacidade potencial de investimento para o desenvolvimento econômico no longo prazo.

Um exemplo claro é o de que entre 1996 e 2006 o crescimento da produção agropecuária do Brasil foi mais intenso na expansão das áreas cultivadas e pastagens do que através dos aumentos de produtividade (GIRARDI, 2016). Isso significa que o aumento do valor da produção esteve mais relacionado a uma expansão da escala de exploração do que ao crescimento do valor agregado do produto.

Em outras palavras, durante esse período, o Brasil reduziu seu estoque de capital natural de longo prazo ao mesmo tempo em que não foram observados acréscimos relevantes no valor final individual da produção.

Dessa forma, além de abrir mão de uma pauta exportadora com produtos de maior valor agregado no presente, o país diminui sua capacidade de investimento de longo prazo para aumentar o valor agregado no futuro. Sendo importante lembrar que, de acordo com o Observatório do Clima, “a produção agropecuária brasileira ainda passa por um processo de expansão para novas fronteiras, e é responsável por ou beneficiária direta da maior parte do desmatamento que ocorre no país” (OC, 2017, p. 4).

A referida expansão nas áreas de produção agropecuária entre 1996 e 2006 ocorreu, sobretudo, na região da Amazônia Legal. Tal crescimento se relaciona diretamente ao crescimento nas taxas anuais de desmatamento para Amazônia entre 1997 e 2004 (gráfico 1).

No mesmo gráfico fica evidente o papel do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento da Amazônia (PPCDAm) do Ministério do Meio Ambiente para a efetiva redução nas taxas de desmatamento na Amazônia brasileira.

Gráfico 1 – Taxa de desmatamento da Amazônia Legal brasileira (km²/ano)

taxa de desmatamento da amazonia legal brasileira

Fonte: Vieira Filho (2016).

Apesar dos resultados animadores no período em geral, Fearnside (2017) alerta para um enfraquecimento na política ambiental brasileira que resultou em um crescimento de 29% do desmatamento entre 2012 e 2016. Não existe, nesse sentido, justificativa para a incorporação do Ministério do Meio Ambiente ao Ministério de Agricultura, Pecuária e Abastecimento. A regulação ou controle da ação sobre o meio ambiente necessita, incondicionalmente, de ser realizada por órgãos e institutos externos àqueles inseridos nas decisões de produção.

Por fim, ainda que o exemplo utilizado faça menção à floresta amazônica, posto seu imenso valor para o Brasil, pode-se ainda citar outras atuações do MA, como a Agência Nacional das Águas (ANA). A gestão dos recursos hídricos realizada pela Agência é de suma importância, não só para a agricultura, como para a indústria e o setor de energia.

A preservação da biodiversidade, a cargo do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) além de garantir a diferenciação genética necessária a continuidade da vida no planeta, mantem as potencialidades de desenvolvimento econômico e estudos científicos das mais diversas áreas, dentre as quais se destaca a área da saúde.

Ao subjugar, portanto, o MMA a qualquer outro ministério, como propõe o presidente eleito Jair M. Bolsonaro, a redução do poder político e de verba implica, invariavelmente, em um contexto no qual teremos nossos recursos naturais utilizados da forma menos econômica possível. Em outras palavras, representa o explícito aprofundamento da depleção dos ativos ambientais para a perpetuação do modelo primário exportador. Permitiremos, assim, o esvaziamento do nosso estoque de capital natural para atender a interesses que não dizem respeito ao desenvolvimento do nosso país e ao bem-estar da nossa população.

*Se, de alguma forma, você concorda que o Ministério do Meio Ambiente não deve ser anexado ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, assine essa petição e se junte a centenas de milhares de brasileiros que são contra essa medida catastrófica! Clique Aqui!

Luiz Gustavo Fernandes Sereno

Mestrando em Economia (PPGE/UFU)

*As ideias/opiniões expressas no texto são parte do ponto de vista do autor e não necessariamente de todos os membros do Bloco Jota.

DINDA, S. Environmental Kuznets Curve hypothesis: A survey, 2004

FEARNSIDE, P. Business as Usual: A resurgence of deforestation in the Brazilian Amazon. Yale Environment 360, [s. l.], p. 6, 2017. Disponível em: <https://e360.yale.edu/features/business-as-usual-a-resurgence-of-deforestation-in-the-brazilian-amazon&gt;

GIRARDI, E. P. Mato Grosso: expressão aguda da questão agrária brasileira. Confins, [s. l.], v. 27, 2016

OC – OBSERVATÓRIO DO CLIMA. Sistema de Estimativas de Gases de Efeito Estufa (SEEG), 2017

SELDEN, T. M.; SONG, D. Environmental quality and development: Is there a kuznets curve for air pollution emissions? Journal of Environmental Economics and Management, [s. l.], 1994

VIERA FILHO, J. E. R. A fronteira agropecuária brasileira: redistribuição produtiva, efeito poupa-terra e desafios estruturais logísticos. In: Agricultura, transformação produtiva e sustentabilidade. brasília: IPEA, 2016. p. 89–108.

A história dos Planos no Brasil

Em seu livro Sapiens: Uma breve história da humanidade, Yuval Harari apresenta como o Homem, a partir de um “animal insignificante”, se transformou em um ser social dotado de linguagem complexa e maneira de pensamento sem precedentes. A passagem crucial, que emancipou o homem enquanto um ser vivente em bandos para um corpo social, foi a de caçador e coletor para, com o domínio da agricultura, uma sociedade complexa.

O argumento de Harari é o de que a sociedade humana evoluiu a partir do desenvolvimento de uma forma de cooperação eficaz, baseada em mitos. Essa evolução se deu, portanto, pela via da evolução cultural, contornando o funil apertado da evolução genética pelo qual estão submetidos as outras espécies.

Descobrindo que a semente de um cereal ou fruto é o gerador da planta, seus ciclos de crescimento e desenvolvimento, a importância do sol e da chuva, etc., o Homem passou a desenvolver instrumentos e mecanismos para se prevenir de imprevistos que ameaçassem a replicação do coletivo. Surge, portanto, instrumentos como a irrigação, o estoque, a moeda etc. Dessa forma, planejar se torna essencial e surge como uma prática inevitável desse novo modelo de sociedade.

No Brasil, o planejamento estatal sempre esteve associado à questão do desenvolvimento e incentivo à industrialização.

(Leia também – Política Industrial: Para que e para quem? – Clique Aqui!)

E é possível subdividir as ideias com a ação em seis períodos: 1) de 1889 a 1929, as origens do planejamento; 2) de 1930 a 1945, estruturação do planejamento; 3) de 1950 a 1963, planejamento desenvolvimentista; 4) de 1964 a 1979, planejamento autoritário; 5) de 1980 a 1994, crise no planejamento; 6) de 1995 a 2002, planejamento gerencialista.

O ponto de partida aqui é a proclamação da república e o fim da monarquia do Império Português. No âmbito do planejamento, a chamada Primeira República (1889-1930) é marcada, de modo geral, pela não ação consciente do Estado para corrigir problemas ou para desenvolvimento, salvo pelas atuações pontuais para salvar a indústria cafeeira, que cristalizava o principal motor da economia agroexportadora brasileira daquele período.

Essa não-intervenção pode ser justificada pela influência da doutrina liberal que vigorou até a Crise de 1929 e por um patrimonialismo que caracterizava o Estado brasileiro naquele período, mas também por uma ausência quase completa de quadros técnicos que atribuíssem a mínima racionalidade às ações coordenadas do Estado. Dessa forma, as ações eram mais reativas do que ativas, tentando corrigir as distorções causadas pelos incentivos à economia cafeeira do período.

A partir de 1930, com o fim da Primeira República, marcada pela alternância de poderes entre mineiros e paulistas na presidência (Política Café-com-leite), assume um gaúcho, Getúlio Vargas, e a economia brasileira passa, então, a crescer com uma forte intervenção do Estado, que compatibilizava a modernização das técnicas de planejamento e crescimento do quadro técnico capacitado. E a máquina pública vai se tornando menos débil.

Em 1938, Vargas cria o Departamento Administrativo do Setor Público (DASP), com a função de gerenciar a máquina pública e estruturar cargos e carreiras sob os valores meritocráticos. Os estudos do Departamento dão origem a importantes projetos, como a Companhia Vale do Rio Doce, a Petrobras, a Eletrobrás, o BNDE (atual BNDES) etc. Além de fomentar a elaboração do Plano Salte (Saúde, Alimentação, Transporte e Energia) de Dutra, em 1947.

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Na década de 1950, o Brasil assiste a uma era de ouro do planejamento, que dá ao Estado um papel mais relevante e permanente, como os estudos desenvolvidos pela Comissão Mista Brasil-Estados Unidos e o Grupo Misto Cepal-BNDE, que culmina no Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, em 1956. A economia passa a se tornar cada vez mais planificada.

Celso Furtado, em 1962, inaugura o Ministério do Planejamento, que passa a ter uma pasta dedicada à intervenção consciente e coordenada do Estado. O contexto em que João Goulart herda a cadeira da presidência de Jânio Quadros era de estagnação econômica somada com inflação, e dá origem ao Plano Trienal, que combinava uma série de reformas e tinha o objetivo de identificar e combater as causas dos desequilíbrios e estrangulamentos e tratava das perspectivas da economia brasileira.

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O Golpe Militar de 1964 depõe João Goulart, e o projeto de retomada do crescimento é conseguido através do Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG), em 1964. O Plano contemplava uma reforma administrativa, tributária e financeira, acertar o déficit da balança de pagamentos, além de uma reforma bancária com a criação do Banco Central, do Banco Nacional de Habitação e do Sistema Financeiro de Habitação, lançaram as bases para um exponencial crescimento econômico entre 1967 e 1973, conhecido como “Milagre Econômico Brasileiro”.

Após 1973, data do Primeiro Choque de Preços do Petróleo, que pôs fim ao vertiginoso crescimento econômico brasileiro, Médici lança o Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), seguido pelo II PND de Geisel, que contemplava assuntos de interesse nacional como a autossuficiência energética, com o desenvolvimento do PROALCOOL (Programa Nacional do Alcool). Os Planos têm seu fim em 1979, mas seus resultados econômicos são percebidos até 1982, quando abre-se um novo período de liberalismo econômico, pautado, principalmente, pela alta dívida externa contraída no período anterior e agravadas com o Choque de Juros da economia americana.

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A chamada Década Perdida é representada por um redirecionamento dos esforços em direção ao planejamento para o combate da inflação galopante e, passa a se preocupar com questões de curto prazo.

Os planos nesse período buscaram a estabilidade da moeda brasileira: Plano Cruzado (1985), Plano Cruzado II (1986), Plano Bresser (1987), Plano Verão (Cruzado Novo, 1988) e Plano Collor (1990). A estabilização da moeda doméstica só foi alcançada com o Plano Real (1994).

“Sintomático dessa situação é o movimento de migração de poder que se dá do então Ministério do Planejamento para o Ministério da Fazenda, com especial ênfase ao fortalecimento de estruturas do Estado destinadas ao gerenciamento da moeda, do gasto público e da dívida pública” (CARDOSO JR., 2011).

A Constituição Federal de 1988 sacramenta um conjunto de diretrizes de planejamento que contempla iniciativas de curto, médio e longo prazo e vincula-se a restrições e imposições orçamentárias. As diretrizes de planejamento se cristalizam nos Planos Plurianuais (PPAs), que passam a configurar um processo de ação estatal contínuo com menor redução das ações discricionárias, se comparada com os períodos anteriores.

Os PPAs são elaborados de 4 em 4 anos e têm na sua concepção a ideia de um processo contínuo e pouco disruptivo da ação estatal (nos PPAs o primeiro ano de gestão de determinado presidente é sempre executado como o último ano de planejamento do presidente antecessor) e de junção entre orçamento do plano e sua execução (instrumentos como a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e a LOA (Lei Orçamentária Anual) foram criados para operacionalizar os planos).

Em 2010, no final do governo Lula II, o Plano Brasil 2022 foi lançado e apresentou metas ambiciosas para serem concluídas em 2022, como a erradicação do analfabetismo, da miséria e da desnutrição, redução das disparidades sociais, de gênero e racial, e aumento dos investimentos em transportes públicos. No entanto, tais metas seriam alcançadas através de um crescimento médio de 7% ao ano a partir de 2010. Como se sabe, a média do crescimento de 2011 a 2014 foi de 2,13 e, em 2015 e 2016, apresentou variação negativa. Portanto, essas metas se tornaram praticamente impossíveis.

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O Plano Brasil Maior, apresentado em 2011, por Dilma Rousseff, era específico para o setor industrial brasileiro e objetivava o aumento de sua produtividade. Dentre as medidas, estava a desoneração da folha de pagamento para setores que empregam grande volume de mão de obra e o desconto de impostos quando da aquisição de máquinas e equipamentos para a indústria. As metas incluíam o aumento dos investimentos em capital fixo, elevação do gasto com ciência e tecnologia e aumento da participação da produção industrial no PIB. Apontada por especialistas como importante elemento responsável pelo impeachment da presidente, as metas passaram longe de serem alcançadas. Com Michel Temer, o governo passou a se responsabilizar por reformas liberalizantes sob a égide d’A Ponte para o Futuro.

(Leia também – Fim do Liberalismo. E agora? – Clique Aqui!)

Dessa forma, tem-se que o planejamento como técnica tem se estabelecido no Brasil como instrumento para se pensar o futuro desde 1930, com um ínterim na década de 1980, causado pela instabilidade característica do período. As técnicas têm se aperfeiçoado e a importância do planejamento de longo prazo dentro da máquina pública também. Por isso, em época de eleição, como agora, se faz de suma importância a análise dos planos de governo que levam em conta o planejamento de longo prazo. Para tanto, medidas como o Novo Regime Fiscal (PEC do Teto dos Gastos) impedem qualquer política de aumento do investimento, por exemplo.

Além disso, vislumbra-se em apenas um candidato à eleição este ano a proposição de um Plano Nacional de Desenvolvimento, que compartilha uma visão holística do desenvolvimento econômico, considerando não só o mercado interno, mas a necessidade de se posicionar frente ao comércio exterior enquanto exportador de produtos de maior valor agregado e não só de commodities.

Iago Silva

Mestre e doutorando em Economia do Desenvolvimento pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul

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*As ideias contidas nos textos traduzirão as opiniões/pensamentos do autor, não de todos os membros do grupo.

Cardoso Jr.  – http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/TDs/td_1584.pdf