Qual a situação da Previdência Social no Brasil?

Nos últimos anos muito se tem discutido sobre a reforma da previdência no Brasil. Se nas eleições de 2014 esse era apenas um tema a mais entre os tantos observados, dessa vez essa é uma das reformas mais esperadas, e por ter impacto na vida de todos os brasileiros, também é uma das mais polêmicas.

Com a aproximação das eleições, esse texto tenta elucidar alguns dos principais  desafios que serão postos para a sociedade brasileira em um futuro próximo. Para tanto levantaremos algumas questões principais.

Devemos considerar que a previdência brasileira se divide em duas: O Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), que compreende todos os servidores públicos federais, sejam professores de Universidades e Institutos Federais, Judiciário, Política Federal, Legislativo, enfim todos os servidores que são contratados conforme a Lei 8112/1991, conhecido por Regime Estatutário. Os demais trabalhadores do Brasil contribuem e abarcam o Regime Geral de Previdência social (RGPS), ou seja, todos os trabalhadores contratados de acordo com a CLT.

Existe Déficit (rombo) no RGPS?

A resposta para uma questão tão simples é mais complexa do que parece. É importante frisar que há diferenças temporais a serem discutidas. Se considerarmos os últimos anos, e apenas as receitas previdenciárias, sim, há déficit no RGPS. Conforme o gráfico apresentado abaixo, as Receitas previdenciárias são menores que os benefícios pagos aos trabalhadores aposentados, o que resulta em um saldo negativo.

Esse saldo negativo é registrado há muito tempo, pela série histórica, desde 2001. Entretanto, deve-se considerar que houve melhora no resultado do saldo negativo entre 2007 e 2014. Não é coincidência, já que nesse período houve aquecimento e expansão da formalização no mercado de trabalho, na esteira dos elevados indicadores de crescimento do PIB registrados nesse período, principalmente entre 2009 e 2011.

Por outro lado, a partir de 2014, com a piora da atividade econômica e aumento abrupto na taxa de desemprego, há deterioração nas contas previdenciárias. Enquanto a concessão de benefícios continua sua trajetória ascende, a arrecadação de receitas cai vertiginosamente, resultado em rápida piora no saldo das contas do RGPS. O Déficit se expande.

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Fonte: Ministério da Fazenda. Dados a preços constantes (Valores Jun/2018)

Porém, há outros fatores a serem considerados. Conforme já apresentado por alguns pesquisadores, o RGPS faz parte da seguridade social, que deve ser sustenta por alguns impostos específicos, de acordo com normas constitucionais e outras legislações. Dentre esses impostos estão o Cofins (Contribuição para Financiamento da seguridade Social) e o CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido). Ambos esses impostos estão vinculados ao sistema de seguridade social brasileiro (consequentemente ao RGPS), auxiliando em seu financiamento. Entretanto, devido a desvinculação de receitas da união, legislação que permite desvincular receitas orçamentárias, destinando-as para outros fins que não aqueles previstos em lei inicialmente, as receitas desses impostos têm se destinado a outras contas do Governo.

Considerando o que foi arrecadado com Cofins e CSLL, o saldo das contas previdenciárias se altera: de negativo, conforme o gráfico acima, passa a ser positivo, conforme gráfico abaixo. O saldo consiste na somatória das receitas previdenciárias do RGPS com o Cofins e CSLL menos o benefícios pagos.

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Esse resultado, mais uma vez, também é influenciado pela crise de 2014-2016. A queda na atividade econômica gerou queda na arrecadação dos impostos (Cofins e CSLL?)), somado ao fato que o aumento do desemprego reduziu a arrecadação previdenciária por parte dos trabalhadores do RGPS. Importante salientar que ainda que o saldo tenha registrado queda importante após 2013 ele se mantém positivo.

Há que se considerar que ambos esses tributos, Cofins e CSLL, se destinam ao financiamento da seguridade social. Mesmo se as DRUs fossem revogadas, esses impostos seriam utilizados para cobrir o financiamento de toda a seguridade social, e não apenas da previdência social. É bom lembrar que de acordo com a Constituição Brasileira de 1988, a Seguridade Social compreende a Previdência Social, mas também a Saúde (via SUS) e a Assistência Social. Dessa forma, ao utilizar todos os recursos desses impostos para pagar as contas da previdência os outros dois pilares da seguridade social teriam financiamento inviabilizado.

Seria necessário considerar os orçamentos da saúde e assistência social para entendermos a composição das contas da previdência com maior detalhamento. O fato é que o Brasil gasta demais com previdência quando comparado com outros países. Embora sejamos uma sociedade ainda jovem (média de idade do brasileiro é de cerca de 31 anos, segundo o IBGE) e que vai permanecer jovem por mais duas décadas, gastamos o mesmo com previdência que alguns países com população mais madura. Em grande parte, isso se deve a aposentadorias precoces e ao elevado nível de reposição dos salário anterior do trabalhador. Como a distribuição de renda brasileira é péssima, essa lógica acaba se reproduzindo no sistema previdenciário. Conjunturalmente também é registrado aumento os pedidos de aposentadoria em decorrência da possível reforma a ser realizada.

E quanto ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS)?

Os servidores públicos tem um regime próprio de previdência, com regras próprias. De certa maneira, um juiz que ganha mais de 30 mil reais, ao se aposentar continuará ganhando esse mesmo valor até morrer. Porém, diferentemente do RGPS, no RPPS, o mesmo juiz aposentado deverá continuar contribuindo para a previdência mesmo depois de aposentado.

Devido ao teto muito elevado desses servidores, pressões para reformas ocorrem desde os anos 1990. Em 2003 o então presidente Lula, por meio de articulação no congresso, aprovou uma nova legislação, que acabou sendo implantada apenas 10 anos depois pela sua sucessora Dilma Rousseff, em 2013. Essa votação, à época, acabou gerando desgastes com a base do PT no Congresso, ocorrendo dissidências entre elas, a que gerou a fundação em 2004 do Partido Socialismo e Liberdade (PSOL).

Essa reforma, implantada de vez por Dilma, propôs que todos os servidores ingressantes no serviço público a partir de 2013 tivessem direito ao mesmo teto do RGPS (atualmente cerca de 5 mil reais) e, que contribuíssem de acordo com esse teto. Assim não haveria grandes diferenças entre o regime dos servidores e dos trabalhadores da iniciativa privada. É possível prever batalhas judiciais dos servidores ingressos entre 2003 e 2013, devido a aprovação da legislação ter ocorrido em 2003 mas as mudanças só terem sido observadas a partir de 2013.

Também é notável que o mesmo partido que realizou a reforma mais forte da previdência não preveja em seu programa de governo, para essas eleições, nenhum outro tipo de reforma.

Qual é o futuro da previdência?

Dito tudo até agora, podemos considerar que a previdência social brasileira é desigual, possui dois diferentes regimes de previdência, e apesar de uma recente convergência, os servidores que ingressaram no servido público antes de 2003 terão benefícios (e regalias) que não condizem com a realidade da maioria dos brasileiros.

Devemos considerar que a sociedade brasileira sempre se caracterizou por mudanças rápidas, e isso está sendo observado nesse momento. Dessa forma, é necessária reformas na previdência, que devem acontecer de maneira gradual, para que as contas sigam ajustadas e o peso não recaia sobre uma única geração, agora ou no futuro.

Como o sistema de previdência escolhido pelo Brasil propõe que as gerações mais jovens contribuam para o pagamento das aposentadorias das gerações mais velhas, seria necessário um aumento constante da população, e uma taxa de fertilidade ao menos no nível de reposição. Ou ganhos sustentáveis de produtividade, mas nenhum desses dois tem sido registrados recentemente.

A taxa de fecundidade, ou fertilidade, é aquela que mostra o número de nascidos vivos para cada mulher. Consideramos que para manter uma população com crescimento zero essa taxa deve ser de 2,1, ou seja, 2,1 filhos por mulher. É impossível alguém ter 0,1 filho, mas consideramos isso, pois uma parcela pequena da população pode não chegar a idade reprodutiva ou ser infértil.

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O gráfico acima apresenta os dados para Brasil, Argentina, Índia, México e o Mundo. Percebemos que o Brasil tinha uma das mais elevadas taxas, mais de 6 filhos por mulher no início dos anos 1960. Índia e México também tinham taxas muito elevadas, típicas de sociedades que estão passando por uma explosão populacional. As taxas de todos esses países caíram com o decorrer do tempo, chegando a nível de 3 filhos por mulher no final da década de 1980 no Brasil, Argentina e México.

Nesse nível de taxa de fertilidade, entre 3 e 2,1 não há mais explosão população, mas um crescimento com taxas mais moderadas, em que a maioria dos países em desenvolvimento ficam cerca de 30 anos nessa faixa. De acordo com previsões do IBGE nos anos 1990, que projetavam que o Brasil seguiria nessa faixa por cerca de 30 anos, propunha que a população brasileira chegaria a cerca de 270 milhões na década de 2060, onde ocorreria a estabilização, e a partir da década de 2070 a população começaria a decair. Essa transição demográfica, com queda da população já está sendo registada em países europeus, como Ucrânia, Alemanha, Espanha e Portugal.

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O dados registaram que a taxa de fertilidade chegou a nível de reposição já em 2003, enquanto os pares como México e Argentina e Índia apenas devem chegar no início dos anos 2020. Ao mesmo tempo, entre 2003 e 2016 houve um “mergulho” da taxa de fecundidade, que atualmente é de cerca de 1,7 filho por mulher no Brasil.

Atualmente, a projeção para a população brasileira é que chegaremos ao pico de pouco mais de 230 milhões de habitantes em meados da década de 2040, e a partir de então iniciaremos a tendência de queda da população. Seremos, já em 2050, um país de velhos, e no final deste século teremos menos brasileiros que temos em  2018.

Isso deixa evidente que as gerações dos anos 1980 e 1990 foram as mais populosas no Brasil.  Já que a quantidade de nascidos vivos diminuem a cada ano a partir de meados dos anos 2000, a quantidade futura de trabalhadores capazes de suportar o peso das contribuições previdência será menor.

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Esse rápido processo de envelhecimento da população brasileira impõe desafios que devem ser enfrentados desde já. Embora haja um possível déficit da previdência nesta década, ele está mais ligado a crise econômica que ao envelhecimento propriamente dito. Assim seria necessário medidas de curto prazo para resolver esse problema, como aumento do nível de emprego formal e da atividade econômica. Já o problema da mudança demográfica será um dos grandes desafios brasileiros para o século XXI, e que deve ser tratado com uma estratégia de longo prazo.

Propostas diversas têm sido apresentadas pelos candidatos à presidência em 2018, e devem levar em consideração essa diferença, entre o que pode ser feito a curto e a longo prazo. Veremos em texto futuro como essas propostas se fundamentais.

Marcelo

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**As ideias contidas nos textos traduzirão as opiniões/pensamentos do autor, não de todos os membros do grupo.

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Quando a crise tapa os olhos

“Deus abençoou Noé e seus filhos: ‘Sede fecundos’, disse-lhes ele, ‘multiplicai-vos e enchei a terra’”. Durante praticamente toda a história a humanidade parece ter seguido com afinco essa pequena passagem de Gênesis. Demoramos milhares de anos para atingir o primeiro bilhão de pessoas vivendo no planeta, mas com o advento da Revolução Industrial, da Revolução Verde e da Revolução médico-sanitária a população passou a crescer em taxas galopantes.

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Levamos desde os primórdios da civilização até cerca de 1800 D.C. para atingir a marca de um bilhão de pessoas vivendo no planeta. O segundo bilhão demorou cerca de 120 anos, atingido nos anos 1930. O terceiro aproximadamente 33 anos mais tarde, o quarto em 1975, o quinto em 1987, o sexto em 1999, e o sétimo em 2012. A primeira vista podemos concluir que o crescimento populacional está completamente fora de controle. Mas ao analisarmos mais de perto percebemos que o sétimo bilhão demorou um ano a mais para chegar que o sexto, o que indica que as coisas estão mudando.

Segundo projeções da ONU, a explosão demográfica verificada no século XX não irá se repetir no século XXI, e agora a humanidade pela primeira vez na história parece estar ignorando as escritas de Gênesis. A população ainda cresce, mas cada vez em ritmos menores. A ampliação do acesso à saúde, as melhorias sanitárias e a revolução de produtividade no campo que garantiram a superação de doenças e da fome crônica em muitas nações, permitiram que a população crescesse assustadoramente no século passado. Agora, o planejamento familiar e a urbanização são responsáveis pela queda contínua nas taxas de fertilidade.

A taxa de fertilidade pode ser considerada como a taxa de filhos por mulher. Quanto maior é a taxa, maior tende a ser o crescimento populacional. A taxa de reposição populacional, aquela capaz de manter população constante, sem crescer ou diminuir, é algo entre 2,1 a 2,3 filhos por mulher.

Taxa de Fertilidade em grupos de países por renda

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Fonte: Banco Mundial

Países desenvolvidos têm apresentado taxas de fertilidade abaixo do nível de reposição já há várias décadas. Agora, essa também é uma realidade para muitos países de renda média na Ásia e, principalmente, na América Latina. Apenas países de renda baixa ainda apresentam taxas de fertilidade muito elevadas, mesmo que já estejam em queda. Assim há uma contraposição. Enquanto países de baixa renda precisam lidar com a explosão demográfica e os desafios para garantir alimentos e serviços de saúde para enfrentar a mortalidade infantil, países de renda elevada tem enfrentado o crescente envelhecimento de suas populações.

Os novos desafios estão exatamente no grupo de países de Alta Renda. Desde meados dos anos 1970 esses países apresentam taxas de fertilidade menores que as de reposição. Mas depois de quarenta anos isso não significaria que as populações desses países começariam a diminuir? Pois é exatamente isso que está acontecendo. Países como taxa de fertilidade muito baixa como a Espanha, Japão, Alemanha e Itália estão começando a ver suas populações diminuírem já nesta década. Entretanto, outros países de renda elevada como os EUA, Austrália, França e Reino Unido ainda continuam apresentando crescimento populacional, seja porque tem taxa de fertilidade mais próxima do nível de reposição, seja por que recebem constantes e elevados fluxos migratórios.

Taxa de Fertilidade em países selecionados

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Fonte: Banco Mundial

Por outro lado, essa não é a realidade de alguns países pobres do Leste Europeu, como no caso da Ucrânia e Bulgária, dentre outros. Essas sociedades apresentam PIB per capita menor que o Brasileiro, sendo incapazes de gerar empregos de qualidade e elevar seu nível de renda, tem visto cada vez mais seus jovens migrarem para a rica Europa Ocidental. Em consequência disso a população destes países decresce a cada ano, e sem jovens para trabalhar, fica cada vez mais difícil sustentar as crianças e o crescente número de idosos.

Nesse contexto o Brasil, enquanto país de renda média, ainda apresenta um crescimento populacional de 0,9% (2013), mas a taxa de fertilidade brasileira, que já é menor que a taxa de reposição desde 2005, coloca desafios importantes para os próximos 30 anos. Estamos envelhecendo rápido, e também passando pelo período final do que alguns economistas chamam de “Janela de Oportunidade”.  Esse período ocorre quando uma sociedade tem maior parcela da população em idade produtiva, entre 15 e 65 anos, em relação à parcela da população de dependentes, crianças e idosos.

A “Janela” se abriu por volta dos anos 1980 e se fechará em meados da década de 2020. Nesse período, devido ao grande contingente de jovens e adultos, poderíamos ter saltos de produtividade, expansão e diversificação da base produtiva, desenvolvimento econômico, que garantiriam elevação da renda, para depois podermos lidar com o crescente envelhecimento da população e aumento da parcela de idosos sobre a população total. Infelizmente esse processo não está sendo verificado com o vigor esperado. As reformas econômicas dos anos 1990 entregaram um fraco crescimento econômico, e nos anos 2000 o boom de commodities e investimentos permitiram melhores taxas de crescimento, mas menores que as taxas de outros países emergentes. Já nos anos 2010 nos deparamos com outra década perdida, crise e paralisia nos ganhos de produtividade.

Em meio à crise, com empresas endividadas, crescente relação dívida pública/PIB, desemprego e empobrecimento dos trabalhadores, as saídas propostas pelo governo mais uma vez ignoram a realidade brasileira. Segundo projeções da ONU, a população brasileira ainda continuará a crescer até meados da década de 2040, e, portanto, temos pouco mais de 20 anos para elevar a renda per capita, promover melhora na distribuição de renda e elevar a produtividade dos trabalhadores para enfrentarmos essa realidade.

A resposta do governo a esses problemas veio por meio da PEC 241/55. A proposta do “Novo regime fiscal” da PEC prevê a queda per capita dos gastos em educação, em virtude do crescimento populacional e congelamento real dos gastos, sob o argumento que precisamos melhorar a forma de como gastamos. Entretanto, não é apresentado nenhum plano factível, ou reforma microeconômica, de como aumentar a eficiência dos gastos. A proposta de reforma do ensino médio tem sido muito criticada, e como os recursos federais se destinam mais a educação técnica e superior pode-se prever estagnação ou paralisia nos investimentos em Universidades e Institutos federais enquanto a PEC vigorar. Tal arranjo pode dificultar ganhos de produtividade pela educação, dificultando também a criação de empregos de alta qualidade que tem salários mais altos, devido à falta de mão de obra qualificada.

Por outro lado, na saúde, a queda per capita dos gastos ao longo dos 10 ou 20 anos, proposta pela PEC 241/55, pode ser como uma bomba relógio, à medida que cada vez mais os brasileiros envelhecem tencionando o aumento dos gastos em saúde. O SUS que deveria se expandir a fim de se tornar de fato universal, pode enfrentar fortes restrições financeiras devido às amarras que o orçamento público sofrerá. Junto a esse processo as dificuldades financeiras enfrentadas pelos Estados, fruto de um modelo de arrecadação tributária que pouco considera a federação, pode provocar adoção de regras fiscais parecidas com a PEC também em nível estadual. Com isso, os gastos nas escolas e redes de saúde estaduais também podem sofrer dos mesmo efeitos que os equivalentes da União.

Dentre as reformas que ignoram a necessidade de dinamizar a economia nacional, talvez a realmente necessária seja a amarga reforma da previdência. Com o rápido envelhecimento populacional brasileiro, a pressão sobre os Regimes de Previdência Social cresce. A idade mínima para adquirir a aposentadoria parece ser uma boa proposta, mas, mais uma vez a realidade brasileira é deixada de lado. Imaginar que um trabalhador rural, em um país onde práticas modernas de agricultura ainda estão restritas ao grande agronegócio, possa se aposentar ao mesmo tempo em que um trabalhador urbano é pura fantasia. Mais que isso, é também ignorar os efeitos de distribuição de renda que a previdência tem, uma vez que o beneficio da aposentadoria rural se limita a um salário mínimo.

Também é irreal a necessidade de se trabalhar 49 anos para adquirir a integralidade do valor a que o trabalhador contribuiu durante todas as décadas de trabalho. Uma reforma da previdência é de fato necessária, mas apenas com a retomada do crescimento, do desenvolvimento econômico com distribuição de renda, da geração de empregos de qualidade, da participação ativa nas cadeias globais de produção, que garanta inovações e, portanto ganhos crescentes de produtividade, é que a previdência poderá de fato ser sustentável.

Com a proposta do “Novo Regime Fiscal” que enrijece o orçamento Federal, e com a rápida mudança demográfica no Brasil, que irá pressionar a previdência e gastos de saúde, futuros planos de desenvolvimento nacional poderão ser inviabilizados, temos aqui a armadilha. A despeito da discussão sobre a eficiência de planos privados de saúde e dos problemas com os inviáveis financiamentos estudantis semelhantes aos norte-americanos, é nessa direção que caminha o Brasil, com a constante perda de seu Estado de Bem Estar social.

Sem os investimentos necessários em educação, ciência e tecnologia, e infraestrutura, a geração de conhecimento do Brasil pode ser imensamente prejudicada. E até hoje nenhuma nação conseguiu se desenvolver sem criar conhecimento internamente, e sem que o pudesse transformar em empregos, inovações nas empresas. Sem isso a economia continuará girando em torno de voos de galinha, capazes de gerar empregos de baixa qualificação e apenas isso.

Com essa dinâmica será difícil sustentar fluxos migratórios, ou ganhos de produtividade que garantam a sustentação de longo prazo dos sistemas de previdência como no caso de países ricos como a Austrália, França ou Reino Unido. Tal cenário pode parecer distante para o Brasil, mas já é realidade para países do Leste Europeu. Essas nações que incapazes de gerar crescimento, desenvolvimento econômico e progresso técnico após o fim da União Soviética, e assistindo o êxodo de sua população jovem, que deixa crescentes parcelas de idosos para trás, pode chegar a uma inédita não sustentação do próprio Estado, o que poderá gerar conflitos internacionais. Talvez no século XXI poderemos ver, pela primeira vez, a morte de Estados Nacionais modernos, causados pela incapacidade de reprodução de sua população aliado ao marasmo em que suas economias mergulharam.

Estimativa da população em milhões

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Fonte: Banco Mundial, em milhões

Algumas projeções da ONU preveem que a população mundial chegue a cerca de 11 bilhões em 2100, mas na segunda metade deste século em quase todos os países das Américas, Europa e em muitos da Ásia a população começará a diminuir, a exceção seriam os Africanos. É válido ressaltar que a ONU considera que a taxa de fertilidade dos países convergiriam, no futuro, para a taxa de reposição. Mas nada garante isso. A evidência tem demonstrado que a urbanização promove a queda nas taxas de fertilidade em todos os países que passam por esse processo. Isso já ocorreu nos países mais ricos e agora ocorre nos mais pobres. E uma vez abaixo da taxa de reposição há forte resistência em eleva-la novamente. Sendo assim a população do Brasil, e de todo o mundo, pode ser ainda menor e mais idosa que as projeções médias apresentadas pela ONU.

O mesmo ocorre em relação à imigração. Para que a população de países como os EUA, que tem baixa taxa de fertilidade, continue crescendo é necessário que a de outros países diminua o que não é levado em consideração nas projeções.

Em frente à crise esse problema parece estar em um futuro longínquo para o Brasil, mas assim como foi rápido nosso processo de urbanização, também será rápido nosso processo de envelhecimento. Com cada vez menos jovens os desafios de tornar a economia Brasileira mais competitiva e manter o mínimo de bem estar social serão enormes. Enquanto não percebermos que mudanças estruturais estão em fluxo o tempo todo, continuaremos tomando decisões apenas conjunturais que podem não apenas não resolver os problemas atuais, como também complicar ainda mais a vida das gerações futuras.

Marcelo Duarte