O desenvolvimento não vem à reboque: credibilidade, instituições e história

Diversos são os elementos que contribuem para responder à pergunta mais famosa da ciência econômica: qual a causa das riquezas das nações e porque alguns países se desenvolveram enquanto outros não. Até pouco tempo, as explicações que a literatura ortodoxa dava baseavam-se em taxas de poupança, produtividade total de fatores, inovação e capital humano. Contudo, essas teorias não eram capazes de explicar o porquê destes elementos variarem entre os países. Assim, tomava-se como causas fundamentais do crescimento econômico as diferenças geográficas, a cultura, as instituições e até a sorte. Entretanto, durante muito tempo, a ciência econômica, por considerar tais fatores de difícil mensuração, apenas os tomavam como exógenos, parte do que determinava as curvas de preferências das sociedades.

Alicerçados no esforço prévio de vários autores seminais e por muito tempo marginalizados, Willianson, Acemoglu e Robson conseguiram, no final da década de 1980 e início da década de 1990, incorporar para o mainstream da economia a noção de que as instituições devem ser analisadas. A consolidação da relevância da análise das instituições para explicar os diferentes níveis de desenvolvimento formou uma escola denominada ‘Nova Economia Institucional’, que foi em muito favorecida pelo avanço de métodos econométricos. Atualmente, as instituições já estão incorporadas na ciência econômica e este termo perdeu significado, por não se tratar mais de uma escola em separado.

Vários outros elementos, entretanto, tanto colaboram para confirmar a relevância das instituições e alicerçam seu corpo analítico, como se mostram como adicionais que podem modificar os resultados esperados por essa teoria isolada. A grande parte ainda encontra as mesmas restrições que a análise das instituições encontrou para serem plenamente aceitas na academia econômica: a dificuldade de mensuração. Assim, no mesmo sentido, busca-se a resposta dos motivos que levam as instituições diferirem entre as nações. Existem diferentes teorias que buscam responder a esta questão, sendo que podemos citar o Teorema de Coase Político Modificado, que afirma que as sociedades sempre querem a melhor organização social, a mais eficiente, contudo há incertezas e ideologias que impossibilitam o melhor resultado possível.

Dentre as causas de ineficiências podemos citar a incapacidade de manter compromissos críveis, a inexistência de um agente imparcial para mediar contratos e os efeitos políticos das decisões político-econômicas. Neste sentido, ressalta-se a importância de uma sociedade com pesos e contrapesos e mais democrática, capaz de incluir um grupo maior de pessoas nas possibilidades de acesso à renda. Ainda, existem os acidentes históricos que criam instituições sem qualquer intencionalidade.

Dentro deste aspecto, argumenta-se que a garantia dos direitos de propriedade é um elemento crucial: o incentivo ao investimento só ocorre em um ambiente em que os indivíduos se sentem seguros, com suas propriedades protegidas pelo poder do uso da força do Estado, ao mesmo tempo em que se sentem confiantes em não terem sua riqueza expropriada por esse próprio Estado.  Neste contexto, resolver o problema da violência é uma questão primária para consolidar-se o desenvolvimento.

Historicamente, vivemos em sociedades caóticas, uma vez que evitar a violência tem sido uma busca contínua das diferentes formas de organização social, e é a partir daí que surgem as instituições. Dentro dessa perspectiva da organização social, o trabalho de North, Wallis e Weingast (2009) elenca três tipos ideais: as sociedades primitivas (de caçadores e coletores), as sociedades de acesso limitado e as sociedades de acesso aberto. Enquanto as sociedades primitivas não incentivam a produtividade, devido a sua incapacidade de construir e manter organizações mais complexas, nas sociedades de acesso limitado existe essa possiblidade, mas é restrita, pois existem amarras institucionais que a limitam apenas às elites. Já nas sociedades de acesso aberto não existem restrições à criação e funcionamento das organizações.

Nas sociedades de acesso limitado, as mais comuns na atualidade, há grande crescimento econômico, mas as elites dominam grupos complexos, a fim de controlar a violência e garantir a possibilidade de retornos em benefício próprio. Nestas sociedades os direitos de propriedade são fortes para as elites, mas fracos para os demais. Já as sociedades abertas, que são uma minoria, os direitos de propriedade e a renda não encontram restrições institucionais e conseguem abarcar toda a sociedade.

O fracasso dos organismos multilaterais em acabar com a pobreza muito se deve às tentativas de transferir instituições de sociedades de acesso ilimitado (as poucas nações desenvolvidas) para sociedades de acesso limitado (sociedades subdesenvolvidas). Como estas formas de organização social afetam a envergadura do alcance das rendas geradas, e em sociedades de acesso limitado elas são restritas às elites, a pura e simples transferência de instituições não leva ao desenvolvimento de nações subdesenvolvidas.

Neste sentido, há que se observar dois pontos relevantes na atual conjuntura: o esforço do atual governo em se mostrar crível, em garantir contratos e direitos de propriedade, tanto por meios burocráticos, como com o fortalecimento do poder policial e ampliação das possibilidades de defesa, com liberação da posse de armas de fogo.

Frases contendo “garantia de contratos”, “credibilidade” e “direitos de propriedade” são discursos de ordem sempre enunciados pelo presidente Bolsonaro ou o Ministro da Economia, Paulo Guedes. O segundo ponto é a falta de sensibilidade para a maneira pela qual historicamente nossa sociedade se constituiu, e como esse passado continua sendo determinante para os resultados atuais e como ela se localiza na divisão internacional do trabalho e nos leva a ser um país de acesso limitado.

Nossa sociedade é fruto de uma grande colônia de exploração, pautada em mão de obra escrava e monocultura. A Lei de Terras que aqui existiu foi às avessas daquela promulgada nos Estados Unidos: não visou distribuir, incluir e construir uma sociedade de oportunidades, mas apenas proteger os privilégios da já antiga oligarquia cafeeira da possibilidade de ascensão da mão de obra escrava que estava para ser liberta e da massa de imigrantes europeus que vinham para substituí-la.

Aqui não houve a criação de um capitalismo sui generis. O capitalismo é determinado pela figura do capitalista, do capital e da mão de obra assalariada. Aqui as possibilidades de rendas não estiveram abertas à grande maioria da população por quase toda nossa história. No lugar de mão de obra assalariada, vimos a criação de um grande contingente de trabalhadores de subsistência, sem capacidade de barganhar por maior distribuição das rendas geradas na produção. No lugar de capitalistas concorrendo por meio da inovação e do mérito, vimos uma grande reprodução de privilégios, também perpetuados pelo Estado. A preocupação real com inclusão social é nova e ganha maior envergadura apenas com a Constituição de 1988.

Assim, antes de proferirmos palavras de ordem, na defesa da credibilidade e dos direitos de propriedade, é necessário estarmos conscientes que em uma sociedade de acesso limitado como a nossa, o Estado que se diz mínimo, torna-se mínimo apenas na medida em que priva o país das possibilidades de tornar-se cada vez mais complexo produtivamente e justo socialmente. Torna-se máximo ao proteger a propriedade de uma elite, sem abrir as possibilidades a toda uma nação.

Ludmila Azevedo
Doutoranda em Economia na UnB

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**As ideias contidas nos textos traduzirão as opiniões/pensamentos do autor, não de todos os membros do grupo.

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A história dos Planos no Brasil

Em seu livro Sapiens: Uma breve história da humanidade, Yuval Harari apresenta como o Homem, a partir de um “animal insignificante”, se transformou em um ser social dotado de linguagem complexa e maneira de pensamento sem precedentes. A passagem crucial, que emancipou o homem enquanto um ser vivente em bandos para um corpo social, foi a de caçador e coletor para, com o domínio da agricultura, uma sociedade complexa.

O argumento de Harari é o de que a sociedade humana evoluiu a partir do desenvolvimento de uma forma de cooperação eficaz, baseada em mitos. Essa evolução se deu, portanto, pela via da evolução cultural, contornando o funil apertado da evolução genética pelo qual estão submetidos as outras espécies.

Descobrindo que a semente de um cereal ou fruto é o gerador da planta, seus ciclos de crescimento e desenvolvimento, a importância do sol e da chuva, etc., o Homem passou a desenvolver instrumentos e mecanismos para se prevenir de imprevistos que ameaçassem a replicação do coletivo. Surge, portanto, instrumentos como a irrigação, o estoque, a moeda etc. Dessa forma, planejar se torna essencial e surge como uma prática inevitável desse novo modelo de sociedade.

No Brasil, o planejamento estatal sempre esteve associado à questão do desenvolvimento e incentivo à industrialização. E é possível subdividir as ideias com a ação em seis períodos: 1) de 1889 a 1929, as origens do planejamento; 2) de 1930 a 1945, estruturação do planejamento; 3) de 1950 a 1963, planejamento desenvolvimentista; 4) de 1964 a 1979, planejamento autoritário; 5) de 1980 a 1994, crise no planejamento; 6) de 1995 a 2002, planejamento gerencialista.

O ponto de partida aqui é a proclamação da república e o fim da monarquia do Império Português. No âmbito do planejamento, a chamada Primeira República (1889-1930) é marcada, de modo geral, pela não ação consciente do Estado para corrigir problemas ou para desenvolvimento, salvo pelas atuações pontuais para salvar a indústria cafeeira, que cristalizava o principal motor da economia agroexportadora brasileira daquele período.

Essa não-intervenção pode ser justificada pela influência da doutrina liberal que vigorou até a Crise de 1929 e por um patrimonialismo que caracterizava o Estado brasileiro naquele período, mas também por uma ausência quase completa de quadros técnicos que atribuíssem a mínima racionalidade às ações coordenadas do Estado. Dessa forma, as ações eram mais reativas do que ativas, tentando corrigir as distorções causadas pelos incentivos à economia cafeeira do período.

A partir de 1930, com o fim da Primeira República, marcada pela alternância de poderes entre mineiros e paulistas na presidência (Política Café-com-leite), assume um gaúcho, Getúlio Vargas, e a economia brasileira passa, então, a crescer com uma forte intervenção do Estado, que compatibilizava a modernização das técnicas de planejamento e crescimento do quadro técnico capacitado. E a máquina pública vai se tornando menos débil.

Em 1938, Vargas cria o Departamento Administrativo do Setor Público (DASP), com a função de gerenciar a máquina pública e estruturar cargos e carreiras sob os valores meritocráticos. Os estudos do Departamento dão origem a importantes projetos, como a Companhia Vale do Rio Doce, a Petrobras, a Eletrobrás, o BNDE (atual BNDES) etc. Além de fomentar a elaboração do Plano Salte (Saúde, Alimentação, Transporte e Energia) de Dutra, em 1947.

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Na década de 1950, o Brasil assiste a uma era de ouro do planejamento, que dá ao Estado um papel mais relevante e permanente, como os estudos desenvolvidos pela Comissão Mista Brasil-Estados Unidos e o Grupo Misto Cepal-BNDE, que culmina no Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, em 1956. A economia passa a se tornar cada vez mais planificada.

Celso Furtado, em 1962, inaugura o Ministério do Planejamento, que passa a ter uma pasta dedicada à intervenção consciente e coordenada do Estado. O contexto em que João Goulart herda a cadeira da presidência de Jânio Quadros era de estagnação econômica somada com inflação, e dá origem ao Plano Trienal, que combinava uma série de reformas e tinha o objetivo de identificar e combater as causas dos desequilíbrios e estrangulamentos e tratava das perspectivas da economia brasileira.

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O Golpe Militar de 1964 depõe João Goulart, e o projeto de retomada do crescimento é conseguido através do Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG), em 1964. O Plano contemplava uma reforma administrativa, tributária e financeira, acertar o déficit da balança de pagamentos, além de uma reforma bancária com a criação do Banco Central, do Banco Nacional de Habitação e do Sistema Financeiro de Habitação, lançaram as bases para um exponencial crescimento econômico entre 1967 e 1973, conhecido como “Milagre Econômico Brasileiro”.

Após 1973, data do Primeiro Choque de Preços do Petróleo, que pôs fim ao vertiginoso crescimento econômico brasileiro, Médici lança o Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), seguido pelo II PND de Geisel, que contemplava assuntos de interesse nacional como a autossuficiência energética, com o desenvolvimento do PROALCOOL (Programa Nacional do Alcool). Os Planos têm seu fim em 1979, mas seus resultados econômicos são percebidos até 1982, quando abre-se um novo período de liberalismo econômico, pautado, principalmente, pela alta dívida externa contraída no período anterior e agravadas com o Choque de Juros da economia americana.

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A chamada Década Perdida é representada por um redirecionamento dos esforços em direção ao planejamento para o combate da inflação galopante e, passa a se preocupar com questões de curto prazo.

Os planos nesse período buscaram a estabilidade da moeda brasileira: Plano Cruzado (1985), Plano Cruzado II (1986), Plano Bresser (1987), Plano Verão (Cruzado Novo, 1988) e Plano Collor (1990). A estabilização da moeda doméstica só foi alcançada com o Plano Real (1994).

“Sintomático dessa situação é o movimento de migração de poder que se dá do então Ministério do Planejamento para o Ministério da Fazenda, com especial ênfase ao fortalecimento de estruturas do Estado destinadas ao gerenciamento da moeda, do gasto público e da dívida pública” (CARDOSO JR., 2011).

A Constituição Federal de 1988 sacramenta um conjunto de diretrizes de planejamento que contempla iniciativas de curto, médio e longo prazo e vincula-se a restrições e imposições orçamentárias. As diretrizes de planejamento se cristalizam nos Planos Plurianuais (PPAs), que passam a configurar um processo de ação estatal contínuo com menor redução das ações discricionárias, se comparada com os períodos anteriores.

Os PPAs são elaborados de 4 em 4 anos e têm na sua concepção a ideia de um processo contínuo e pouco disruptivo da ação estatal (nos PPAs o primeiro ano de gestão de determinado presidente é sempre executado como o último ano de planejamento do presidente antecessor) e de junção entre orçamento do plano e sua execução (instrumentos como a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e a LOA (Lei Orçamentária Anual) foram criados para operacionalizar os planos).

Em 2010, no final do governo Lula II, o Plano Brasil 2022 foi lançado e apresentou metas ambiciosas para serem concluídas em 2022, como a erradicação do analfabetismo, da miséria e da desnutrição, redução das disparidades sociais, de gênero e racial, e aumento dos investimentos em transportes públicos. No entanto, tais metas seriam alcançadas através de um crescimento médio de 7% ao ano a partir de 2010. Como se sabe, a média do crescimento de 2011 a 2014 foi de 2,13 e, em 2015 e 2016, apresentou variação negativa. Portanto, essas metas se tornaram praticamente impossíveis.

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O Plano Brasil Maior, apresentado em 2011, por Dilma Rousseff, era específico para o setor industrial brasileiro e objetivava o aumento de sua produtividade. Dentre as medidas, estava a desoneração da folha de pagamento para setores que empregam grande volume de mão de obra e o desconto de impostos quando da aquisição de máquinas e equipamentos para a indústria. As metas incluíam o aumento dos investimentos em capital fixo, elevação do gasto com ciência e tecnologia e aumento da participação da produção industrial no PIB. Apontada por especialistas como importante elemento responsável pelo impeachment da presidente, as metas passaram longe de serem alcançadas. Com Michel Temer, o governo passou a se responsabilizar por reformas liberalizantes sob a égide d’A Ponte para o Futuro.

Dessa forma, tem-se que o planejamento como técnica tem se estabelecido no Brasil como instrumento para se pensar o futuro desde 1930, com um ínterim na década de 1980, causado pela instabilidade característica do período. As técnicas têm se aperfeiçoado e a importância do planejamento de longo prazo dentro da máquina pública também. Por isso, em época de eleição, como agora, se faz de suma importância a análise dos planos de governo que levam em conta o planejamento de longo prazo. Para tanto, medidas como a PEC do Teto dos Gastos impedem qualquer política de aumento do investimento, por exemplo.

Além disso, vislumbra-se em apenas um candidato à eleição este ano a proposição de um Plano Nacional de Desenvolvimento, que compartilha uma visão holística do desenvolvimento econômico, considerando não só o mercado interno, mas a necessidade de se posicionar frente ao comércio exterior enquanto exportador de produtos de maior valor agregado e não só de commodities.

Iago Silva

Mestre e doutorando em Economia do Desenvolvimento pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul

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*As ideias contidas nos textos traduzirão as opiniões/pensamentos do autor, não de todos os membros do grupo.

Cardoso Jr.  – http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/TDs/td_1584.pdf